VII SA/Wa 1647/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal sędzia WSA Michał Podsiadło (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi K T., R.T. i P.T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2025 r. znak: DOR.7210.19.2025.AGP, DOR.7210.68.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K.T., R. T. i P. T. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżoną decyzją z 15 kwietnia 2025 r. znak: DOR.7210.19.2025.AGP DOR.7210.68.2024, wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2024 r. znak: ([...]), [...]. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2.1. Decyzją z [...] lipca 2024 r. Wojewoda [...] – orzekając w postępowaniu odwoławczym – uchylił w całości decyzję Starosty T. o z dnia [...] maja 2024 r. znak: [...] (zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego dla trzody chlewnej wraz z pomieszczeniem socjalnym, dwóch silosów na materiały sypkie oraz elementów zagospodarowania terenu, na działce nr [...], położonej w miejscowości Ł.) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 2.2. Pismami z 23 sierpnia 2024 r. K. T., P. T. i R. T. oraz D. Ł., A. Z., D. Z. i I. W. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2024 r. Postępowanie nieważnościowe zostało zawieszone postanowieniem GINB z 13 grudnia 2024 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sprzeciwu od ww. decyzji Wojewody. Postępowanie to zostało podjęte postanowieniem GINB z 14 kwietnia 2025 r. 2.3. Umarzając postępowanie nieważnościowe, GINB odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, wskazującej, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania albo decyzją o umorzeniu postępowania. Organ podniósł, że prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 766/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił sprzeciw od ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2024 r. Zdaniem GINB, w świetle art. 134 § 1 i 2 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny jest zobowiązany w każdym przypadku – nawet gdyby skutkowało to wydaniem orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej – uwzględnić wady nieważnościowe badanego przez siebie rozstrzygnięcia. Skoro więc, WSA w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem oddalił sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2024 r., to uznać należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa skutkującego nieważnością tego rozstrzygnięcia. GINB podkreślił, że wystąpiła przeszkoda przedmiotowa skutkująca niedopuszczalnością rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, a z akt sprawy nie wynika, aby w toku postępowania nieważnościowego podniesiono jakiekolwiek istotne okoliczności, które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji Wojewody, a które nie były podniesione w skardze do WSA w Bydgoszczy. 3. K. T., P. T. i R. T. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, w której zarzucili wydanie tej decyzji z naruszeniem: 1) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez niedotrzymanie przez organ wydający decyzję obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w szczególności poprzez brak ustalenia przyczyn dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2024 r. sygn. II SA/Bd 766/24 oddalił sprzeciw od spornej decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2024 r., tożsamości osoby wnoszącej sprzeciw oraz dokonania prawidłowej oceny tak wydanego rozstrzygnięcia, co skutkowało błędnym przyjęciem, że oddalenie sprzeciwu stanowi potwierdzenie braku naruszenia prawa w spornej decyzji, 2) art. 100 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie przeprowadzenia postępowania wstępnego podczas gdy jego przeprowadzenie doprowadziłoby organ prowadzący postępowanie do ustalenia następców prawnych zmarłego P. W., 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowe podczas gdy prawidłowym było wydanie decyzji merytorycznej w sprawie. Skarżący, zastępowani przez radcę prawnego, wnieśli o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2024 r., jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4.1. O oddalenie skargi wnieśli również uczestnicy postępowania: J. Z., D. Z. i M. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniało jej uchylenie. 6. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., który przewiduje, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. 6.1. Sąd, co do zasady, zgadza się z rozważaniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, wyrok oddalający skargę powoduje niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wynika to z faktu, że przesłanki nieważności decyzji będące podstawą weryfikacji na drodze administracyjnej i na drodze sądowej w pełni się pokrywają. Przy czym, co wymaga podkreślenia, sąd, nie będąc związany granicami skargi, obowiązany jest zbadać zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem ustalić w pełnym zakresie przestrzeganie przepisów prawa, co wynika z art. 134 p.p.s.a. Oznacza to, że sąd administracyjny winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również – a nawet przede wszystkim w zakresie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa, w tym również kwalifikowanych, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały (nie zaistniały) przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. to nie oznacza to, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Ocena sądu administracyjnego wyrażona w wyroku oddalającym skargę na decyzję wiąże organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, mając w tym zakresie powagę rzeczy osądzonej (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2135/22). 6.2. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji umknęło jednak uwadze Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że wyrokiem z 20 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Bd 766/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie oddalił skargi, lecz oddalił sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2024 r. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wspomniany art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową ze sprzeciwu do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 27.08.2025 r., II OSK 1542/25, LEX nr 3908354). Potwierdza to również brzmienie art. 151a p.p.s.a., który przewiduje uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie decyzji na jego skutek wyłącznie w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. 6.3. Wobec powyższego nie sposób uznać, aby prawomocne oddalenie sprzeciwu od decyzji skutkowało niedopuszczalnością postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd administracyjny nie bada zgodności tej decyzji z (całym) prawem, lecz wyłącznie z art. 138 § 2 k.p.a. Obowiązywanie art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. wyklucza zatem "proste" odniesienie skutków wyroku oddalającego skargę do skutków wyroku oddalającego sprzeciw od decyzji. Wydając zaskarżoną decyzję GINB naruszył zatem art. 105 § 1 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, GINB uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym orzeczeniu i rozpozna wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody zgodnie z obowiązującymi przepisami. 7. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.