II OSK 1542/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 3099/24 w sprawie ze sprzeciwów M. S., O. S. i K. W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2024 r. nr 1341/24 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2025 r. oddalił sprzeciwy M. S., O. S. i K. W. (dalej "skarżący") od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB") z dnia 18 listopada 2024 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktyczny i prawnym: Zaskarżoną dwoma sprzeciwami decyzją z 18 listopada 2024 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołań M. S., K. W. oraz Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] (dalej: "Wspólnota") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB") z 22 maja 2024 r. – uchylił tę decyzję i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpoznania. Z tą decyzją nie zgodzili się M. S. i O. S. oraz K. W., wnosząc sprzeciwy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. WSA w Warszawie oddalił wniesione sprzeciwy. W uzasadnieniu Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego co do wymienionych uchybień organu I instancji, m.in. zwrócił uwagę na błędnie ustalony krąg uczestników postępowania, co mogło mieć bezpośredni wpływ nie tylko na ustalenie potencjalnie zobowiązanego w decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., ale również na konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim podmiotom, mającym w tym interes prawny - wynikający w tejże sprawie z art. 140 Kodeksu cywilnego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Skoro bowiem z ustaleń organu II instancji wynikało bezspornie, że budynek, do którego dojście stanowiła przedmiotowa brama i furtki posadowiony jest na działce nr ewid. [...] obr. [...], ale brama znajduje się na innej działce (nr ewid. [...]), to stronami postępowania administracyjnego powinni być również właściciele (współwłaściciele, użytkownicy wieczyści) działki nr ewid. [...]. W tym też zakresie ustalenie stron postępowania przez PINB powinno być zbieżne z wpisami praw w dziale II księgi wieczystej [...]. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła K. W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła rażące naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 33 § 1 p.p.s.a, które miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku albowiem w sytuacji gdy w postępowaniu przed organem II instancji (w tym przypadku Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego) nie brały udziału wszystkie osoby mające interes prawny (bez ich świadomego zawinienia), to postępowanie to powinno zostać ponownie rozpoznane na tej płaszczyźnie instancyjnej z udziałem właściwie powiadomionych wszystkich uczestników, którzy mają interes prawny brania udziału w tym postępowaniu, a co tym samym czyni zaskarżony wyrok wadliwym z uwagi na fakt, że uniemożliwia on powtórzenie czynności procesowych w postępowaniu przed organem II instancji z udziałem wszystkich uprawnionych stron, zatem WSA winien uchylić decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 18 listopada 2024 r., a nie "oddalać sprzeciwy" skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu stwierdza się, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Należy przypomnieć, że przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi. Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpoznając sprawę w powyżej zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Podstawą skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie jest zarzut nieuzasadnionego oddalenia sprzeciwów na decyzję WINB z dnia 18 listopada 2024 r., podczas gdy, w ocenie pełnomocnika skarżącej, decyzja organu odwoławczego winna być uchylona bowiem przeprowadził on postępowanie bez zawiadomienia prawidłowo określonego kręgu uczestników. Zaakceptowanie przez WSA tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, "uniemożliwia" powtórzenie czynności procesowych w postępowaniu przed organem II instancji. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku daje jasną odpowiedź na zarzuty przedstawione przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie. WSA w Warszawie wskazał, że nieprawidłowo ustalony krąg uczestników postępowania stanowi jedną z podstaw uchylenia decyzji organu I instancji, a próba "naprawienia" tego uchybienia przez WINB doprowadziłaby do naruszenia nie tylko art. 15 k.p.a., ale również art. 9 i 10 § 1 k.p.a. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania – w szczególności w wypadku gdy na skutek nieustalenia w sposób prawidłowy przez organ I instancji katalogu stron, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją osoba mająca przymiot strony nie brała udziału (zob. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1965/12). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, strona pominięta w toku postepowania winna mieć możliwość wzięcia udziału na każdym jego etapie, a nie wyłącznie w instancji, w której podniesiono jej absencję z przyczyn przez nią niezawinionych. Tylko takie działanie daje stronie możliwość przedstawienia swoich racji w postępowaniu dwuinstancyjnym, co jest prawem konstytucyjnie gwarantowanym. Stanowisko skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do ograniczenia powyższego uprawnienia i nie może być zaaprobowane w świetle przedstawionych wcześniej norm prawa administracyjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.