II OSK 1965/12

Dnia 22 stycznia 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2532/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2532/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej Generalny Dyrektor) stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej Burmistrz) z [...] 2000 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2000 r.), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej skarżąca bądź spółka) pozwolenia na budowę nośnika reklamowego, dwustronnie podświetlanego dla tablicy informacyjnej o wymiarach 350x700 osadzonej na potrójnym słupie na dz. nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB bądź Główny Inspektor), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] 2011 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), uchylił decyzję z [...] 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia GINB wskazał, że decyzja z [...] 2011 r. została wydana po przeprowadzeniu na wniosek Generalnego Dyrektora postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę nośnika reklamowego. Zdaniem Głównego Inspektora, decyzja z [...] 2011 r. zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 kpa przez nieustalenie wszystkich stron postępowania oraz art. 10 i 61 § 4 kpa z uwagi na niezapewnienie im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. GINB ustalił, że inwestorem nośnika reklamowego na działce nr ew. [...] było Przedsiębiorstwo Produkcyjne "[...]" Sp. Z o.o., a właścicielem działki nr [...] - w dacie wydania decyzji z [...] 2000 r., był W. S. W aktach Wojewody znajduje się pismo Urzędu Miasta i Gminy w [...] z [...] 2010 r. znak [...], z którego wynika, że działka nr [...] stanowi obecnie działki nr [...] i [...]. Z księgi wieczystej nr [...], obejmującej działkę nr [...] wynika, że właścicielami nieruchomości są obecnie A. K. i W. K. Z akt sprawy nie wynika, kto aktualnie jest właścicielem działki nr [...]. Mimo posiadania informacji o podziale działki nr [...], Wojewoda nie podjął żadnych działań w celu ustalenia właścicieli działek nr [...] i [...] w celu zapewnienia im udziału w postępowaniu. Oznacza to, że organ I instancji nie ustalił wszystkich stron postępowania - do czego był zobligowany - a co za tym idzie, nie zapewnił wszystkim stronom udziału we wszczętym na wniosek Generalnego Dyrektora postępowaniu administracyjnym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem w sprawie, a obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron, przy czym katalog stron postępowania dotyczący decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przed wejściem w życie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. przed dniem 11 lipca 2003 r., ustala się w oparciu o stan prawny istniejący w dacie wydania danego pozwolenia (wyrok NSA z 5.4.2007 r., II OSK 598/06, [Lex nr 339465]). Tym samym decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1, art. 10 § 1 kpa, gdyż nie ustalono kręgu stron postępowania. Główny Inspektor, powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31.7.2008 r., II OSK 878/07 wskazał, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania, (zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania), to organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak zastosować się do art. 138 § 2 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewoda winien w pierwszej kolejności ustalić krąg stron w sprawie, a następnie zawiadomić o toczącym się postępowaniu wszystkie strony i doręczyć im rozstrzygnięcie. W postępowaniu nieważnościowym organ I instancji winien wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i wyjaśnić, dlaczego uznał, że decyzja z 19 maja 2000 r., rażąco narusza art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ([j.t.] Dz. U. z 1997 r., nr 98, poz. 602 ze zm., dalej prd). Wojewoda nie wyjaśnił, na jakiej podstawie uznał, że ów nośnik reklamowy powoduje oślepienie lub wprowadza w błąd uczestników ruchu. Zdaniem GINB, sam fakt podświetlania nośnika reklamowego nie przesądza o tym, że powoduje on oślepienie uczestników ruchu drogowego. W ocenie Głównego Inspektora, również w tym zakresie Wojewoda naruszył art. 7 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Niedokładnie wyjaśniono kwestię zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] 2000 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] 2000 r.) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i kwestię prawa do dysponowania inwestora nieruchomością na cele budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółka z o.o., reprezentowana przez radcę pr. A. W. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie dotyczącym istnienia interesu prawnego po stronie Generalnego Dyrektora do wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i w zakresie, w którym organ nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą w odwołaniu z 15 czerwca 2011 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 3 kpa przez niewłaściwe i niedostateczne uzasadnienie decyzji w zakresie, w jakim GINB nie wypowiedział się co do wszystkich podnoszonych przez spółkę zarzutów dotyczących: a) przymiotu strony Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - wskazał wyłącznie, że interes prawny wynika z uprawnień zarządcy drogi określonych w art. 43 ust. 2 w związku z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; b) okoliczności, że Wojewoda nie przeprowadził wyczerpującego postępowania dowodowego, w szczególności nie przeprowadził oględzin nośnika reklamowego posadowionego na działce nr [...] w porze nocnej i nie przeprowadził dowodu z zeznań świadka w osobie przedstawiciela Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta i Gminy [...] M. B. - na okoliczność kwalifikacji działki nr [...] jako terenu zabudowy w związku z wnioskiem spółki z 24 listopada 2010 r. - nie wypowiedział się co do obowiązku uzupełnienia postępowania dowodowego w tym zakresie; c) przedwczesnego wydania przez Wojewodę decyzji z [...] 2011 r., podczas gdy Wojewoda nie ustosunkował się do wezwania organu z 27 kwietnia 2011 r., dotyczącego zarzutów podniesionych w zażaleniu skarżącej z 28 lutego 2011 r. na niezałatwienie sprawy w terminie i przez przedwczesne wydanie zaskarżonej decyzji bez przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego - nie wypowiedział się w tym zakresie; d) niewłaściwego zastosowania przez Wojewodę i przyjęcia przez niego błędnej definicji "terenu zabudowy", sprzecznej z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - nie wypowiedział się w tym zakresie; e) niewłaściwego zastosowania przez Wojewodę art. 45 ust. 1 pkt 7 prd przez przyjęcie, że umieszczenie nośnika reklamowego na działce nr [...], zgodnie z decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę stanowi zabronione przez ustawę umieszczenie na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu, w obliczu nie sprawdzenia przez Wojewodę czy niebezpieczeństwo w ruchu drogowym rzeczywiście istnieje, mimo wniosku dowodowego skarżącej - nie wypowiedział się w tym zakresie. Skarżąca zarzuciła niedostateczne uzasadnienie decyzji, w zakresie w jakim organ nie zobowiązał Wojewody do uzupełnienia postępowania dowodowego, co do przeprowadzenia dowodu: a) na okoliczność stwierdzenia, że oświetlenie nośnika reklamowego posadowionego na działce [...] nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie powoduje oślepienia albo wprowadzenia w błąd uczestników ruchu przez wysyłanie lub odbijanie światła - w szczególności przez przeprowadzenie oględzin nośnika reklamowego przez pracownika Urzędu Wojewódzkiego w porze nocnej, b) przeprowadzenie dowodu na okoliczność kwalifikacji działki nr [...] jako terenu zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - w szczególności przez przesłuchanie w charakterze świadka M. B. - Kierownika Wydziału Geodezji i Urbanistyki Urzędu Miasta i Gminy [...] - ul. [...], [...]; c) art.11 kpa przez niedostateczne uzasadnienie decyzji w zakresie, w jakim oddala zarzuty dotyczące braku interesu prawnego po stronie Generalnego Dyrektora do wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nośnika reklamowego, dwustronnie podświetlanego dla tablicy informacyjnej o wymiarach 350x700, osadzonej na potrójnym słupie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej ppsa), skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję z [...] 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Nadto wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Oceniając zaskarżoną decyzję [...] 2011 r. pod kątem zgodności z art. 138 § 2 kpa, Sąd I instancji uznał, że niniejsza decyzja nie narusza wskazanego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej ograniczona jest wynikającą z art. 138 § 2 kpa przesłanką wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że decyzja z [...] 2011 r. zapadła z naruszeniem przepisów postępowania przez brak ustalenia wszystkich stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Sąd I instancji zgodził się z organem odwoławczym, że jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania (zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania), to organ odwoławczy nie ma innej możliwości jak zastosować się do art. 138 § 2 kpa. Istota decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa polega na tym, że organ odwoławczy uchyla decyzję organu I instancji nie rozstrzygając sprawy pod względem merytorycznym lecz przekazuje ją do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego § 2 art. 138 kpa. Wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem organu odwoławczego. Chodzi o wskazanie okoliczności faktycznych, mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje związania organu I instancji wskazówkami zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, mają niewiążący prawnie charakter. Organ I instancji, po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego. Zalecenia o jakich mowa w art. 138 § 2 kpa, wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, natomiast sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu I instancji. Organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności jakie organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. W świetle powyższych rozważań, Sąd I instancji, uznał, że niewskazanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej czynności jakie należy wykonać i przepisów jakie należy zastosować przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ I instancji, jest wadą nieistotną nie mającą wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiodła skarżąca reprezentowana przez radcę pr. A. W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 zdanie drugie, art. 107 § 3 i art. 11 kpa, przez odmowę uchylenia uzasadnienia decyzji z [...] 2011 r. mimo wadliwego, niewłaściwego i niedostatecznego jej uzasadnienia w zakresie w jakim GINB nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz w zakresie w jakim nie wskazał okoliczności które winny być wyjaśnione w toku postępowania wyjaśniającego i nie zobowiązał Wojewody do uzupełnienia postępowania dowodowego i przez uznanie przez Sąd I instancji, że naruszenie powyższe nie stanowiło wady istotnej mającej wpływ na wynik postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Niniejsza skargę kasacyjną oparto jedynie na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 2 zdanie drugie, art. 107 § 3 i art. 11 kpa. Z tak sformułowanym zarzutem nie można się zgodzić. W rozpoznawanej sprawie słusznie Sąd I instancji uznał, że istniały podstawy do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasacyjnej, na podstawie 138 § 2 kpa, bowiem postępowanie w przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, gdyż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji wówczas, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania – w szczególności w wypadku gdy na skutek nie ustalenia w sposób prawidłowy przez organ I instancji katalogu stron, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją osoba mająca przymiot strony nie brała udziału (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) albo gdyby w tym postępowaniu organ odwoławczy nie zasięgnął wymaganego przepisem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 kpa; wyrok NSA z 31.7.2008 r., II OSK 878/07, Lex nr 485009). Jest rzeczą oczywistą, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, przymiot strony przysługuje aktualnym właścicielom nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany, wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, będącego przedmiotem postępowania nieważnościowego. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 28 kpa ma również zastosowanie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06 (cbosa), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 pb w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 kpa, są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 pb. Art. 28 ust. 2 pb jest lex specialis w stosunku do art. art. 28 kpa (w stosunku do decyzji wydanych po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.; dalej nowelizacja marcowa; A. Ostrowska w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 188 uw. 16). Inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora (art. 3 pkt 20 pb). W postępowaniu w sprawie nieważności pozwolenia na budowę, wydanego przed (in casu - 19 maja 2000 r.) wejściem w życie nowelizacji marcowej, którą dodano ustęp 2 do art. 28 pb normą materialnoprawną, określającą krąg stron postępowania, jest art. 28 kpa. Art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom w kodeksowej konstrukcji postępowania odwoławczego i nie winien być interpretowany rozszerzająco (uchwała SN z 16.1.1997 r., III ZP 5/96; uchwała NSA z 4.5.1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998, nr 3, poz. 79, wyrok NSA z: 22.9.1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88; 25.5.1983 r. II SA 403/83 ONSA 1983, nr 1, poz. 38, akceptowane przez B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012, s. 523-524 nb 8). Organ I instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. A zatem wskazania tego organu, miałyby niewiążący prawnie charakter, bowiem zalecenia wiążą organ I instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, nie zaś sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny dowodów. Wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu I instancji (A. Wróbel w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 805-807, uw. 7, 8). Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa, sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny (wyrok NSA z 23.5.2013 r., II OSK 231/12, cbosa). Prawidłowo Wojewódzki Sąd w zaskarżonym wyroku aprobował pogląd GINB, który przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zasadnie wskazał na konieczność w pierwszej kolejności ustalenia kręgu stron w przedmiotowej sprawie; wyjaśnienia: na jakiej podstawie uznał, że niniejszy nośnik reklamowy powoduje oślepienie lub wprowadza w błąd uczestników ruchu; czy skarżący dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana bez wcześniejszego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie, organ odwoławczy nie mógł przy tym dawać szczegółowych wskazań co do środków dowodowych, które organ I instancji miałby przeprowadzić dla ustalenia okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazywane przez autora skargi kasacyjnej wymogi dotyczące uzasadnienia decyzji kasacyjnej, nie znajdują oparcia w art.138 § 2 kpa. Na podstawie art.184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić .