VII SA/Wa 1648/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. uchyla postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., oraz nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. J. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. J. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez złożenie brakującego podpisu poci odwołaniem. W uzasadnieniu postanowienia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] nałożył na S. J., jako inwestora robót budowlanych, prowadzących do zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania, wykonanych w lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. [...] w K. bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej obowiązek doprowadzenia ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Od przedmiotowej decyzji PINB w [...] S. J. wniósł odwołanie, które nie było przez Skarżącego podpisane. Pismem z dnia 5 grudnia 2011 r., [...] WINB wezwał S. J. do złożenia brakującego podpisu pod odwołaniem, stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. Ww. wezwanie S. J. odebrał w dniu 22 grudnia 2011 r. W dniu 30 grudnia 2011 r. S. J. stawił się osobiście w siedzibie [...] WINB, uzupełnił brakujący podpis pod odwołaniem oraz złożył ustnie do protokołu wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego "z uwagi na to że w dniach 23 grudnia do 29 grudnia przebywał poza [...]". Potwierdzenie odbioru wezwania z dnia 5 grudnia 2011 r. do [...] WINB wpłynęło w dniu 2 stycznia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], które zostało sprostowane postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r., nr [...],[...] WINB odmówił przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania przez złożenie brakującego podpisu pod odwołaniem. Pismem z dnia 2 lutego 2012 r. wojewódzki organ nadzoru budowlanego S. J. o pozostawieniu odwołania od decyzji PINB w [...] Powiat [...] z dnia [...] października 2011 r. bez rozpoznania. sygn. akt VII SA/Wa 1648/12 Po rozpatrzeniu zażalenia i przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Następnie organ wskazał, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. W świetle art. 58 § 1 i 2 k.p.a. warunkiem dokonania przywrócenia uchybionego terminu do dokonania określonej czynności procesowej jest łączne spełnienie przesłanek z ww. przepisu. Przede wszystkim osoba zainteresowana musi złożyć do właściwego organu administracji publicznej wniosek o przywrócenie terminu, w którym winna uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu przez zainteresowanego. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w wypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia, tzn. przeszkody, której osoba zainteresowana nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku, tj. działanie siły wyższej, takie jak przerwa w komunikacji, powódź, pożar, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą w dokonaniu określonej. Strona obowiązana jest do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, zatem przywrócenie nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. To na stronie spoczywa również obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, lecz dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Ponadto, wniosek musi zostać złożony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Kolejną przesłanką jest dopełnienie czynności procesowej, dla której określony był termin. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy organ podniósł że S. J. w żaden sposób nie uprawdopodobnił braku własnej winy w uchybieniu terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Samo stwierdzenie, że "w dniach od 23 grudnia do 29 grudnia przebywał poza [...]" nie stanowi podstawy do przywrócenia terminu. W świetle powyższego, organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] WINB zawarte w postanowieniu z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. Organ nadmienił jeszcze że ww. postanowienie zostało sprostowane postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], w ten sposób, że zamiast sygn. akt VII SA/Wa 1648/12 pouczenia o treści "Postanowienie niniejsze jest ostateczne. Niniejsze postanowienie jest niezaskarżalne", winno być: "Na niniejsze postanowienie przysługuje stronom prawo wniesienia zażalenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], ul. [...],[...] w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia". Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. J. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - nierozpoznanie istoty sprawy, - narus2:enie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], pomimo iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 126 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a sentencja orzeczenia pozostaje w sprzeczności z treścią uzasadnienia, - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewniania stronie czynnego udziału na etapie postępowania zażaleniowego, - naruszenie art. 126 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak odniesienia się organu I instancji do zażalenia skarżącego i podniesionych tam argumentów i twierdzeń. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości przez organ w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do okoliczności sprawy sąd administracyjny jest władny, na mocy art. 135 p.p.s.a., zastosować przewidziane tą ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pojęcie sprawy, o którym mowa w przepisach art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., obejmuje wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia, bez względu na to, czy były sygn. akt VII SA/Wa 1648/12 one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 537/11, LEX nr 1082779. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że nie tylko zaskarżone postanowienie, ale i poprzedzające je akty nie odpowiadają prawu, w części z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co oznacza, że organ II instancji przyjął jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia art. 59 § 2 k.p.a., który stanowił podstawę prawną postanowienia organu I instancji o odmowie przywrócenia terminu do złożenia zażalenia. Przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, kiedy organ właściwy do rozpatrzenia środka odwoławczego (odwołania lub zażalenia) rozstrzyga o przywróceniu terminu do wniesienia odpowiedniego środka odwoławczego. Rozstrzygnięcie takie jest ostateczne, skutkiem czego stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, co organ odwoławczy powinien wskazać w pouczeniu. Nie ma zatem podstawy prawnej ani pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym, ani też nie ma podstawy prawnej rozpoznanie przez organ odwoławczy zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 59 § 2 k.p.a. Odmienny tryb odwoławczy przewidziany jest w § 1 art. 59 k.p.a., gdyż w tym przypadku na rozstrzygnięcie organu I instancji stronie służy zażalenie, ale też przepis ten ma inną treść dyspozytywną. Ten przepis ma bowiem zastosowanie w przypadku żądania przywrócenia terminu w odniesieniu do innych sytuacji niż wniesienie środka odwoławczego. Organ I instancji, za pośrednictwem którego wnosi się środek odwoławczy, jest właściwy do podejmowania czynności, o których mowa w art. 131-133 k.p.a., w tym ma możliwość rozpoznania tego środka, w oparciu o art. 132 k.p.a. Niezależnie jednak od tego, czy organ, do którego podanie wpłynęło, ma zamiar wydać nową decyzję, czy też środek odwoławczy przekaże po myśli art. 133 k.p.a. organowi II instancji, ma, wynikający z art. 64 k.p.a., obowiązek sprawdzenia, czy pismo odpowiada warunkom określonym w przepisach prawa, a przede wszystkim, czy spełnia warunki formalne określone w art. 63 k.p.a. Należy zatem uznać, że właściwość do wystąpienia z wezwaniem do odwołującego się o uzupełnienie braków formalnych odwołania należy do sygn. akt VII SA/Wa 1648/12 organu I instancji. Kompetencja ta przysługuje organowi I instancji do czasu przekazania sprawy organowi odwoławczemu. Odwołanie bez podpisu strony odwołującej się, a więc bez spełnionych wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 i art. 128 k.p.a. tyle tylko, że nie jest ono władne wywołać skutków zamierzonych przez stronę (por. art. 64 i 134 k.p.a.). Jeżeli zatem strona nie uzupełni braków formalnych podania w wyznaczonym przez organ I instancji terminie, organ ten ma obowiązek przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu stosownie do postanowień zawartych w art. 133 k.p.a. Ten zaś obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania stosownie do postanowień art. 134 k.p.a., por. wyrok SN z 29 marca 1988 r., III ARN 7/88, OSN 1990, nr 9, poz. 117. Podobny pogląd wyraził też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 135/10, LEX 595093. W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie organy naruszyły wskazane wyżej przepisy, z których wynikają też prawne konsekwencje prowadzące: po pierwsze, do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, gdyż organ II instancji rozpoznał zażalenie od postanowienia wydanego w oparciu o art. 59 ust. 2 k.p.a. pomimo tego, że od takiego postanowienia, zgodnie z wywiedzionymi wyżej zasadami, przysługiwała skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ rozpoznający zażalenie działał zatem bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.); po drugie, do uchylenia postanowienia o sprostowaniu postanowienia wydanego na podstawie art. 59 ust. 2 k.p.a., gdyż postanowienie wydane w oparciu o art. 111 k.p.a. zmieniające pouczenie, nie mogło skutkować (co było zamierzeniem organu I instancji, jak na to wskazuje treść uzasadnienia tego postanowienia), ani zmianą przedmiotu ani podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jak wynika z osnowy postanowienia wydanego na podstawie art. 111 k.p.a., chodziło bowiem jedynie o uzupełnienie co do prawa pouczenia, nie ma zaś podstawy do pouczenia, że na postanowienie wydane w trybie art. 59 § 2 k.p.a. przysługuje zażalenie. Dodać tu trzeba, że chociaż postanowienie wydane w oparciu o art. 111 k.p.a., nie jest zaskarżalne, to jednak może, a w sprawie kontrolowanej powinno, podlegać ocenie organu II instancji na podstawie art. 142 k.p.a., gdyż zarzuty formułowane w odwołaniu, aczkolwiek nie odnosiły się wprost do tego postanowienia, to jednak były skutkiem zarzutów, iż organ wadliwie nadał bieg wnioskowi o przywrócenie terminu. Obowiązkiem organu II instancji była zatem zgodnie z art. 17 i 19 k.p.a. ocena, czy istnieje w ogóle podstawa do uruchomienia trybu odwoławczego w tej sprawie; sygn. akt VII SA/Wa 1648/12 po trzecie, do uchylenia postanowienia I instancji wydanego na podstawie art. 59 ust 2 k.p.a., ponieważ strona skarżąca nie domagała się na tym etapie postępowania - co podniesiono w skardze - przywrócenia terminu do złożenia odwołania, żądała natomiast ewentualnego przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, nie jest natomiast możliwe wszczęcie i rozpoznanie jakiejkolwiek sprawy o przywrócenie terminu bez wniosku strony (art. 58 k.p.a.), organ I instancji nie miał zatem podstawy faktycznej do wydania omawianego postanowienia. Wskazane wyżej naruszenia prowadzą do unieważnienia zaskarżonego postanowienia oraz do uchylenia wskazanych w sentencji postanowień, ponieważ naruszały one przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dopiero zbadanie wskazanych niżej okoliczności będzie mogło dać odpowiedź co do możliwości rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącego. Mając na uwadze to co powiedziano wyżej, po powrocie sprawy do trybu administracyjnego zadaniem organów będzie rozpoznanie sprawy przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania na podstawie art. 59 § 1 k.p.a., zgodnie z wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, przy czym okoliczność, że podpis skarżącego został już złożony na oryginale odwołania, nie ma w tym przypadku znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż organy muszą najpierw ocenić, czy zachowano warunki formalne tego uzupełnienia, stosownie do wymagań określonych w art. 58 k.p.a., w tym, winny zatem przede wszystkim rozpoznać, dotychczas nie rozpoznany, wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania. W tym celu, po powrocie sprawy na drogę postępowania administracyjnego, uwzględniając okoliczność, że akta sprawy zostały w jej toku przekazane przez organ I instancji wprawdzie bez odniesienia się do braków formalnych odwołania, ale i organ ten nie skorzystał z uprawnienia do zmiany zaskarżonej decyzji i sprawę przekazał już organowi II instancji, przyjąć należy, że utracił on kompetencję do przeprowadzenia postępowania w sprawie uzupełnienia braku formalnego odwołania, ocenę zaś przywrócenia terminu do uzupełnienia braku formalnego odwołania przeprowadzi organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. z pouczeniem, iż zażalenie na nie przysługuje do organu wyższego stopnia. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a