VII SA/Wa 1653/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi I.P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej I.P. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta [...] ostateczną decyzją z dnia [...] września 1999r. Nr [...], na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 Kpa (Dz. U. z 1980r., Nr 9, poz. 26 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na rozbudowę sieci teletechnicznej (rozbudowa sieci magistralnej i rozdzielczej, kanalizacji teletechnicznej, kabli ziemnych i napowietrznych wraz z posadowieniem nowych słupów) dla T. S.A. [...] w K. ul. [...] w obszarze [...]: O. – ul. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; C. – ul. [...], [...], [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004r. znak: [...], na podstawie art. 104 § 1, 158 § 1, art. 156 § 1 ust. 2 Kpa, po rozpoznaniu wniosku I.P., stwierdził nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta [...] w części dotyczącej działki Nr [...] obręb [...] K., położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż inwestycja liniowa objęta kontrolowaną decyzją, przebiegała przez szereg działek, m.in. działkę Nr [...] obręb [...] K., która w dacie wydania decyzji stanowiła własność Gminy Miejskiej K. Inwestor – T. S.A. mimo, iż wystąpiła do Wydziału Skarbu Miasta K. o wyrażenie zgody na wejście na teren m.in. działki Nr [...], zgody takiej nie uzyskała. Brak zgody właściciela nieruchomości na dysponowanie nią na cele budowlane oznacza, że decyzja udzielająca pozwolenie na budowę wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, który wymagał od inwestora wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania T.S.A., uchylił decyzję Wojewody [...] decyzją z dnia [...] marca 2004r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1999r. w części dotyczącej działki Nr [...] obręb [...] K. położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu wydania kwestionowanej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę właścicielem działki Nr [...] była Gmina K. Zgodnie z brzmieniem obowiązującego w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym organem wykonawczym gminy jest zarząd w skład którego wchodzą wójt albo burmistrz, (prezydent miast) jako przewodniczący zarządu, ich zastępcy oraz pozostali członkowie. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy, do zadań zarządu należało gospodarowanie mieniem komunalnym. Ponadto, organ wskazał, iż inwestor wystąpił w dniu 29 marca 1999r. do Wydziału Skarbu Urzędu Miasta K. z wnioskiem o udzielenie zgody na czasowe zajęcie działki Nr [...] w celu przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że takiej zgody nie uzyskał. Brak formalnej, pisemnej zgody Gminy K., co do zasady nie może być poczytane, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, za brak zgody ani za domniemanie udzielonej zgody. W niniejszej sprawie, jak podkreślił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego należy wziąć pod uwagę fakt, iż wystąpiła tożsamość organu, który uprawniony był do wydania pozwolenia na budowę oraz udzielenia inwestorowi zgody na czasowe zajęcie działki Nr [...]. Należy zatem uznać, iż mimo braku wyraźnej zgody na zajęcie w/w nieruchomości nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. I.P., obecnie użytkownik wieczysty działki Nr [...], wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004r. Skarżąca zarzuciła powyższej decyzji naruszenie prawa procesowego i materialnego, a w szczególności: art. 156 § 1 pkt 2 , art. 75 i 76 Kpa oraz art. 32 i 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, skoro przy wydaniu pozwolenia na budowę inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością (działką Nr [...]) na cele budowlane, to wydanie w/w pozwolenia nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 1994r. Nr 89 poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę, do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor winien dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jest to jeden z warunków określonych w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który winien być spełniony w celu uzyskania zgodnie z prawem decyzji udzielającej pozwolenie na budowę. W dacie wydania pozwolenia na budowę właścicielem działki Nr [...] była Gmina K. Tak więc zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy inwestor (T. S.A.) do wniosku o pozwolenie na budowę winien dołączyć dokument, z którego wynikałoby, iż Gmina K. udzieliła zgody na zajęcie w/w nieruchomości pod projektowaną inwestycję. Jak wynika z akt sprawy inwestor składając przedmiotowy wniosek, nie dysponował zgodą właściciela na zajęcie gruntu w celu zrealizowania projektowanej inwestycji. Stanowisko to potwierdza pismo Wydziału Skarbu Urzędu Miasta K. z dnia 21 listopada 2003r. W powyższym piśmie Wydział Skarbu, reprezentujący interesy gminy miejskiej K. w zakresie m.in. udostępniania nieruchomości na cele inwestycyjne jednoznacznie stwierdził, że nie wyrażał zgody na zrealizowanie przedmiotowej inwestycji na działce Nr [...]. Zarówno ustalenia Wojewody [...] w decyzji z dnia [...] marca 2004r. jak i ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji potwierdzają fakt, iż inwestor nie posiadał dowodu stwierdzającego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym za niekonsekwentne należy uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, iż brak pisemnej odmowy na zajęcie nieruchomości Nr ew. [...] "...nie może być poczytane ani za brak zgody, ani też za domniemanie udzielonej zgody". Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji, nie budzi żadnych wątpliwości i wprost stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To na inwestorze ciąży obowiązek wykazania, iż posiada takie prawo, a jednocześnie właściwy organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do sprawdzenia czy do wniosku o pozwolenie na budowę dołączono dowód potwierdzający istnienie tego prawa (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana wbrew wyżej wskazanym wymogom rażąco narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przypomnieć bowiem należy, powołując się na utrwalone orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może pozostać w obrocie prawnym, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992r., sygn. akt V SA 86/92). Nie można także podzielić stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego braku kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji z uwagi na fakt, iż Prezydent Miasta [...], jako organ architektoniczno-budowlany był jednocześnie właściwy, jako przewodniczący zarządu Gminy K. do dysponowania mieniem komunalnym. Tożsamość organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę a jednocześnie do podjęcia stosownych dyspozycji dotyczących przekazania inwestorowi prawa do dysponowania na cele budowlane m.in. działkę Nr [...] przesądza zdaniem Głównego Inspektora nadzoru Budowlanego, iż mimo braku zgody na zajęcie nieruchomości nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Stanowisko takie jest błędne. Wskazać należy, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. z 1998r. Nr 103 poz. 652) Miasto [...] jest miastem na prawach powiatu. W związku z powyższym Miasto [...] jako jednostka samorządu terytorialnego działa na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 1998r. Nr 91, poz. 578 ze zm.). Art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Odpowiednio na podstawie art. 92 ust. 2 w zw. z art. 38 ust. 1 w/w ustawy w miastach na prawach powiatu decyzje wydaje prezydent miasta. W związku z powyższym, prezydentowi miasta na prawach powiatu, stosownie do art. 80 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z związku z art. 92 ust. 2 i art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przysługują na analogicznych zasadach, jak ma to miejsce w odniesieniu do starosty, zadania administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego w niniejszej sprawie właściwym do wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę był Prezydent Miasta [...], który działał jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej nie oznacza, iż takie działanie organu samorządu terytorialnego (Prezydenta Miasta [...]) można traktować jednocześnie jako działanie właściciela, które mogłoby zastąpić jego zgodę dla inwestora na zajęcie przedmiotowej nieruchomości celem zrealizowania inwestycji. Wykonywanie kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego nie oznacza, by organ mógł na tej podstawie wykonywać zadania również właścicielskie, które wynikają z odrębnych ustaw ustrojowych. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tekst pierwotny: Dz. U. z 1998 r. Nr 91 poz. 578) to do zadań zarządu powiatu należy m.in. gospodarowanie mieniem powiatu. W/w kompetencje organu nie są wykonywane w ramach zadań administracji architektoniczno-budowlanej i dlatego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie Prawa budowlanego nie może zastąpić oświadczenia woli tego samego organu, ale występującego w sprawie również jako właściciel. Takie oświadczenie może być jedynie wydane na podstawie przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.