VII SA/Wa 1653/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg G. W. i G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi Przedmiotem skarg G. W. ("skarżący") oraz spółki G. Spółka z o.o. w W. ("skarżąca Spółka", "inwestor") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") o znaku: [...] z [...] maja 2018 r. wydana w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta [...] (“Starosta") decyzją nr [...] z [...] listopada 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. Sp. z o. o. w [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią Farmy Wiatrowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...], obręb ewidencyjny J., gmina D. W dniu 1 lipca 2015 r. do Wojewody [...] (“Wojewoda") wpłynął wniosek G. W. o stwierdzenie nieważności - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a.") - wyżej wskazanej decyzji Starosty oraz wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 135 k.p.a. W uzasadnieniu tego żądania wnioskodawca – skarżący wskazał, że uchylenie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. z [...] maja 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest przesłanką do stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda postanowieniem z [...] października 2015 r. znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Dnia 6 czerwca 2016 r. do Wojewody wpłynął kolejny wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., wyżej opisanej decyzji, wskazujący na uprawomocnienie się powyższego wyroku, co miałoby stanowić o wystąpieniu przesłanki nieważności. Wojewoda postanowieniem znak [...] z [...] sierpnia 2016 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...] listopada 2014 r., tak jak poprzednio - ze względu na brak posiadania przymiotu strony postępowania przez wnioskodawcę. W wyniku wniesionego zażalenia GINB postanowieniem o znaku: [...] z [...] listopada 2016 r. uchylił postanowienie Wojewody z [...] sierpnia 2016 r. i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, nieruchomości należące do wnioskodawcy (działki nr [...] i [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, a tym samym skarżącemu przysługuje przymiot strony postępowania. Po ustaleniu podmiotów i działek znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji oraz zawiadomieniu wszystkich stron o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, Wojewoda, działając na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., decyzją o znaku: [...] z [...] listopada 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty z [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji, interesu prawnego oraz obszaru oddziaływania obiektu oraz stwierdził, że decyzja Starosty została wydana przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961), która wprowadziła zaostrzone normy w zakresie lokalizacji wież wiatrowych. Podniósł za GINB (w tej ostatniej kwestii), że w świetle aktualnie obowiązujących przepisów dwie działki wnioskodawcy znalazły się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazał, że wieża wiatrowa [...], usytuowana jest na działce nr [...]; wysokość zawieszenia wirnika elektrowni wynosi 120 m, a wysokość promienia równego połowie średnicy wirnika z łopatami - 60 m we wzniesieniu; oznacza to, że nieruchomości zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1.800 m od okręgu, o jakim mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu, zatem mogą znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W aktualnym stanie prawnym budynek o funkcji mieszkalnej powinien bowiem znaleźć się w odległości minimum 1,8 km od turbiny wiatrowej. Budynek na działce nr [...], na podstawie dokonanych pomiarów jest usytuowany w odległości mniejszej niż obecnie wymagana, mianowicie ok. 0,89 km od wieży wiatrowej. W przypadku drugiej nieruchomości wnioskodawcy, niezabudowanej działki nr [...], odległość między działką posadowienia turbiny wiatrowej nr [...] a granicą działki nr [...] jest również mniejsza niż aktualnie wymagana dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, czyli w tym przypadku 1,8 km, wynosi bowiem ok. 0,76 km do granicy działki nr [...]. Organ wojewódzki wskazał, że z powyższych ustaleń wynika, że obecnie, z uwagi na obowiązującą ustawę z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, inwestycja zatwierdzona decyzją nr [...] nie jest zgodna z prawem, bowiem wyżej wskazane nieruchomości należące do wnioskodawcy znajdują się w odległości mniejszej niż to określa ww. ustawa i w związku z tym wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w sprawie. Należy jednak zauważyć (jak dodał), że sporna decyzja została wydana w innym stanie prawnym, kiedy o odległościach sytuowania wież wiatrowych od zabudowy mieszkalnej decydowały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opracowane na podstawie decydującego wówczas kryterium norm hałasu, wynikającego z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112). Obowiązujący wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony pod kątem lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej, w tym wieży [...], ustalał minimalną odległość sytuowania wieży wiatrowej od zabudowy mieszkaniowej na poziomie 400 m (§ 10 pkt 3 lit b zapisów planu). Inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] obowiązujący wówczas wymóg odległościowy spełniła. Stąd należy stwierdzić, że inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2014 r. na czas obowiązujących w tym zakresie przepisów została wydana prawidłowo, a ustalona obecnie niezgodność inwestycji z aktualnie obowiązującą ustawą o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych ma jedynie wpływ na poszerzenie kręgu stron postępowania. Wojewoda podkreślił, że powyższa decyzja została wydana w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego dla obszaru części obrębu B., D., J. i W. pod kątem lokalizacji farmy elektrowni wiatrowych wraz z urządzeniami infrastruktury towarzyszącej, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. Zapisy planu wyznaczyły minimalną dopuszczalną odległość sytuowania elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkaniowej lub innej przeznaczonej na pobyt stały ludzi na poziomie 400 m od wieży, z uwagi na konieczność spełnienia norm dopuszczalnego hałasu (§ 10 pkt 3 lit b miejscowego planu). Żadna z ośmiu nieruchomości należąca do skarżącego, tj. działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], nie znalazły się w promieniu 400 m wyznaczonym wokół położonej na działce nr [...] turbiny wiatrowej [...], stąd też żadna z nieruchomości nie została ujęta w projekcie zagospodarowania terenu. Organ wojewódzki wskazał pondto, że w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym nie znalazł innych przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty z [...] listopada 2014 r. Zaznaczył, że inwestor spełnił wymagania wynikające z art. 32-35 Prawa budowlanego; wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt został sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, posiada wymagane opinie i uzgodnienia, jest zgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego oraz obecną wówczas w obrocie prawnym decyzją Wójta Gminy D. nr [...] z [...] maja 2014 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Uchylenie wyrokiem WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2015 r. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. z [...] maja 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a jedynie do wznowienia postępowania z mocy art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją wskazaną na wstępie o znaku: [...] z [...] maja 2018 r., po rozpatrzeniu odwołań skarżącego oraz inwestora od decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy omówił przesłanki stwierdzenia nieważności wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. podnosząc, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności rozstrzygnięcia w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jego wydania. Dalej, organ ten podał, że jak wynika z projektu budowlanego, przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę elektrowni wiatrowej nr [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr ew. [...] w miejscowości J., gmina D.. Inwestor wraz z wnioskiem z 3 czerwca 2014 r. o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] położoną w J. na cele budowlane. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), w myśl których pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył (wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę) oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB podał następnie, że zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz zgodność projektu zagospodarowania z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Wskazał w tym kontekście, że obszar, na którym znajduje się działka inwestycyjna, w dacie wydania kontrolowanej decyzji objęty był ustaleniami uchwały Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze z wyłączeniem działek: obręb C. (o wskazanych nr), obręb Z. (o wskazanych nr). Obszar ten oznaczony jest symbolem RO-2 (tereny produkcji rolnej bez zabudowy, z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych). W konsekwencji GINB stwierdził, że analiza akt wykazała, że sporna inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. planu miejscowego. GINB dodał przy tym, że Wójt Gminy D. decyzją nr [...], znak: [...], z [...] maja 2014 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 6 turbin wiatrowych o mocy pojedynczej turbiny nieprzekraczającej 2,5 MW oraz wysokości wieży od 80 m do 130 m i średnicy wirnika od 82,5 m do 120 m przy całkowitej wysokości siłowni nie większej niż 190 m wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...], nr ew. [...] i [...] obręb [...] oraz nr ew. [...] i [...], obręb B., gmina D. Tym samym w niniejszej sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro (jak wskazał) ww. wymogi środowiskowe zostały w projekcie spełnione (tak co do maksymalnej mocy pojedynczej turbiny, wysokości wieży, średnicy wirnika, jak i całkowitej wysokości siłowni). GINB zaznaczył również, że ww. decyzja wprost określiła, iż "(...) w związku z eksploatacją projektowanej inwestycji, przy pracy projektowanych elektrowni wiatrowych z maksymalnym poziomem mocy akustycznej, na najbliżej położonych terenach chronionych akustycznie dotrzymane zostaną dopuszczalne wartości określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku". Powyższe potwierdzają także opracowania graficzne znajdują się w aktach sprawy. Odnosząc się do kwestii niezgodności kontrolowanej decyzji z przepisami ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych GINB wskazał na to, że postępowanie w przedmiocie wniosku inwestora o pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej zostało wszczęte 5 czerwca 2014 r., natomiast ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie 16 lipca 2016 r. Tym samym ustawa nie ma wpływu na kontrolę w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r., gdyż jest ono ze swej istoty ograniczone do kontroli zgodności decyzji ze stanem faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Tym samym okoliczności i wymagania związane z przepisami tej ustawy pozostają bez wpływu na prowadzone przez GINB postępowanie nieważnościowe. Przy czym nie oznacza to, że przepisy ww. ustawy nie znajdują w ogóle zastosowania, czego domaga się inwestor; GINB stoi bowiem na stanowisku, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji winien być ustalony na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy. Odnosząc się do uchylenia przez WSA w Szczecinie wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1029/14 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy D. z [...] maja 2014 r., GINB wskazał, że okoliczność uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie; żadna z przesłanek wznowienia postępowania nie może jednocześnie skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, a naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Ponieważ w powyższym wyroku Sąd orzekł o uchyleniu, a nie stwierdzeniu nieważności decyzji środowiskowej, w ramach niniejszego postępowania koniecznym było uwzględnienie ustaleń tej decyzji. GINB zwrócił również uwagę, że inwestor uzyskał niezbędne, wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia, a projekt budowlany został opracowany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto badana decyzja nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze. zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Na koniec organ podkreślił, że analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2014 r., prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB z [...] maja 2018 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt VII SA/Wa 1653/18). W skardze pełnomocnik skarżącego powielił większość zarzutów zawartych w odwołaniu zarzucając zaskarżonej decyzji m.in. naruszenie: - art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 ust. 1 pkt. 2 k.p.a., wyrażające się w braku dokonania przez GINB badania legalności, materialnoprawnej prawidłowości decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r., - art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z brakiem prawidłowej realizacji przez Starostę obowiązku wynikającego z tego przepisu a dotyczącego zbadania zgodności projektu budowlanego projektowanej elektrowni z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy przez błędne ustalenie nieruchomości znajdujących się w rzeczywistym obszarze oddziaływania inwestycji w postaci elektrowni wiatrowej [...] oraz błędne ustalenia kręgu stron postępowania, w tym pominięcie skarżącego, którego nieruchomości – działki oznaczone nr [...] i [...] (przy uwzględnieniu zapisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych) znajdują się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji, - art. 13 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, polegające na dokonaniu przez GINB na etapie kontroli legalności oraz prawidłowości materialnoprawnej decyzji Wojewody z [...] listopada 2017 r. błędnej, zawężającej wykładni regulacji art. 13 ust. 3 ww. ustawy, - art. 35 ust. 1 pkt. 1a Prawa budowlanego w zw. z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się "w braku dokonania przez GINB kumulatywnej subsumcji wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji na etapie oceny legalności oraz prawidłowości decyzji Wojewody", który to brak łącznego zastosowania skutkował uznaniem prawidłowości stanowiska zawartego w decyzji z [...] listopada 2017 r., w sytuacji, w której decyzja Starosty z [...] listopada 2014 r. oparta została na decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, która w dacie jej wydawania nie miała charakteru ostatecznego, w związku z jej uchyleniem przez WSA w Szczecinie mocą wyroku z 22 sierpnia 2014 r., co stanowi o wadzie z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. W odrębnej skardze wniesionej przez inwestora (sprawa o sygn. akt VII SA/Wa 1654/18), skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 tej ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ostatniej w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i oceny materiału dowodowego w odniesieniu do ustalenia kręgu stron przedmiotowego postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, badanego na wstępnym jego etapie, w tym legitymacji skarżącego, w wyniku błędnego przyjęcia, iż obszar oddziaływania inwestycji winien być ustalony na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o inwestycjach, podczas gdy przed przystąpieniem do merytorycznego badania zaistnienia ewentualnych przesłanek do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę organ winien był wyjaśnić, jakie podmioty posiadają interes prawny do wszczęcia tego postępowania w oparciu o art. 157 § 2 k.p.a. i udziału w nim. Podnosząc powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania administracyjnego ewentualnie o uchylenie ww. decyzji; wniosła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi GINB wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Postępowanie sądowe w sprawach zarejestrowanych pod sygn. VII SA/Wa 1653/18 i 1654/18 zostało zawieszone do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny od wyroku WSA w Warszawie z 17 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 326/17, kontrolującego postanowienie GINB z [...] listopada 2016 r. znak: [...] (sprawa w NSA zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 372/18). Po wydaniu wyroku przez NSA 8 stycznia 2020 r., postępowania sądowe w ww. sprawach zostały podjęte. W obu tych sprawa skarżąca Spółka złożyła dodatkowe wyjaśnienia (v. pisma z 29 czerwca 2020 r.). Dalej Sąd zarządził połączenie obu ww. spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."), i prowadzić je dalej pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 1653/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB z [...] maja 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty nr [...] z [...] listopada 2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej Spółce pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią Farmy Wiatrowej [...], zlokalizowanej na działce nr [...], obręb ewidencyjny J., gmina D. Postępowanie zakończone wskazaną decyzją GINB wywołane zostało żądaniem skarżącego, a zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy ww. decyzja Starosty jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z tych wad; jednocześnie uznano, że skarżący ma interes prawny na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 3 pkt 20 tej ustawy w zw. z przepisami ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a to jako właściciel m. in. zabudowanej działki nr [...] położonej w odległości mniejszej niż wynikająca z art. 4 ust. 1 ww. ustawy o inwestycjach (tj. ok. 0,89 km od wieży wiatrowej, w sytuacji gdy ta odległość w tym przypadku wobec całkowitej wysokości elektrowni wiatrowej winna wynosić co najmniej 1,8 km). Ocena ta -zdaniem Sądu- jest prawidłowa. Organy orzekające (w tym GINB) dokonały bowiem właściwych ustaleń, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego; prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.; w konsekwencji dokonanej analizy – prawidłowo zaś przyjęły w kwestii formalnej/procesowej, że skarżący ma przymiot strony, w kwestii zaś materialnej – że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania na jego podstawie z obrotu prawnego badanej decyzji Starosty, w tym z przyczyn podniesionych w postępowaniu (i powtórzonych w skardze) przez skarżącego, dając temu wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznawane skargi kwestionują ocenę organów, przy czym skarga skarżącej Spółki koncentruje się wyłącznie na prawidłowości działania organów w zakresie ustalenia stron postępowania, w tym uwzględnienia jako strony skarżącego; natomiast skarga skarżącego dotyczy prawidłowości decyzji Starosty i zastosowania w sprawie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez unieważnienie tej decyzji. Z tej też przyczyny Sąd uznał, że w pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie się do zarzutów skarżącej Spółki i rozważenie z ich uwzględnieniem zaskarżonej decyzji. Dokonując oceny w tej materii Sąd miał na uwadze przebieg niniejszego postępowania nadzorczego oraz wydany w tej sprawie 8 stycznia 2020 r. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 372/18. Wyrokiem tym NSA uchylił wyrok tut. Sądu z 17 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 326/17 i oddalił skargę skarżącej Spółki na postanowienie GINB z [...] listopada 2016 r., uchylające postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności w stosunku do ww. pozwolenia na budowę z wniosku skarżącego. Jako że wyrok NSA dotyczy postanowienia GINB, w wyniku realizacji którego zapadły wydane w niniejszej sprawie decyzje, Sąd orzeczeniem tym był związany. Obowiązany był tym samym uwzględnić ocenę prawną w nim zawartą. Wobec zaś zarzutów skarżącej Spółki dostrzega w tym miejscu za NSA, że w przypadku ustalania stron postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności, nie zawsze musi zachodzić tożsamość pomiędzy stronami tego postępowania a stronami postępowania zwykłego, choć przedmiot decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności wyznacza krąg stron obu tych postępowań. Stroną postępowania nadzwyczajnego jest co do zasady nie tylko strona postępowania zwykłego, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. "W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego stronami tego postępowania są: inwestor (czyli w niniejszej sprawie Spółka) oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar ten zdefiniowano z kolei w art. 3 pkt 20 tej ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Do przepisów odrębnych, o których mowa w przytoczonej definicji, zaliczyć wypada ustawę z 2016 r., a ściślej jej art. 4 wskazujący odległości, jakie powinny dzielić elektrownie wiatrowe i budynki mieszkalne lub o funkcji mieszkalnej. Jest tak przy tym również wtedy, gdy – tak jak w rozpatrywanej sprawie – projekt budowlany odnoszący się do samej elektrowni nie może podlegać ocenie z punktu widzenia tych przepisów, gdyż inwestor, np. ze względu na czas wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na jej budowę lub nawet realizacji inwestycji, nie musiał tych odległości przestrzegać." Jak wynika z powyższego NSA uznał, że ww. przepisy ustawy z 2016 r. winny być wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie dla ustalenia przymiotu strony skarżącego (wnioskodawcy); wskazał bowiem, że w razie zrealizowania elektrowni wiatrowej, osoba chcąca wznieść budynek mieszkalny albo o funkcji mieszkalnej będzie musiała brać pod uwagę odległości uregulowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a to może skutkować ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości i powinno być brane pod uwagę przy ustalaniu kręgu stron. Pogląd ten jest wiążący; zatem - stosownie do oceny prawnej wyrażonej w ww. wyroku NSA - ustawa z 2016 r. ma zastosowanie dla zbadania przymiotu stronu skarżącego - wnioskodawcy postępowania w trybie nadzorczym, "mimo że jej przepisów nie będzie można zastosować do rozstrzygnięcia tego wniosku". NSA zaznaczył także, że wpływ na ustalenie stron postępowania "mają zresztą nie tylko odległości określone w art. 4 ustawy, ale i uwarunkowania wynikające z innych przepisów (odrębnych), w tym z zakresu planowania przestrzennego, które mogą być podstawą dalszych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu było częściowo błędne, skoro organ odwoławczy nie dostrzegł potrzeby przeprowadzenia tych ustaleń i z góry uznał wnioskodawcę za stronę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Niemniej, jak przyjął NSA, konieczność wyjaśnienia tych wszystkich okoliczności bezsprzecznie wykluczała możliwość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Analizując wydane w sprawie decyzje z uwzględnieniem przywołanego wyroku NSA i poglądu w nim przedstawionego Sąd uznał w efekcie, że wprawdzie zapadły one przed wydaniem ww. orzeczenia Sądu kasacyjnego, ale są zgodne z oceną prawną w nim zawartą; realizują też wskazania co do dalszego postępowania w nim ujęte, czy inaczej: wobec okoliczności w nich przywołanych nie można odmówić skarżącemu interesu prawnego w sprawie. Wynika z nich, że skarżący jest właścicielem zabudowanej działki nr [...], która znajduje się w odległości ok. 0,89 km od wieży wiatrowej, w sytuacji gdy całkowita wysokość elektrowni wiatrowej wynosi 180 m, a odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o inwestycjach wynosi w tej sytuacji 1,8 km. Wobec oddalenia skargi ww. wyrokiem NSA, Sąd dostrzega nadto, że nie odpadła podstawa wydania zapadłych w sprawie decyzji. Podsumowując, w obu decyzjach wydanych w sprawie prawidłowo przyjęto, że ustawę z 2016 r. należy uwzględnić dla ustalenia stron postępowania, w tym zbadania interesu prawnego wnioskodawcy. W konsekwencji z uwzględnieniem zapisów tej ustawy i danych wynikających z projektu budowlanego prawidłowo ustalono, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, przyjmując przy tym, że przymiot strony w tym postępowaniu należy badać w oparciu o art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie podważa tej oceny argumentacja skargi skarżącej Spółki, która w istocie na skutek zapadłego w sprawie wyroku NSA zawiera niezasadnie/nieaktualne zarzuty; wszystkie one zostały już bowiem przesądzone w sprawie ww. orzeczeniem Sądu kasacyjnego. Wskazana skarga opiera się bowiem wyłącznie na stwierdzeniu, że przepisy ustawy z 2016 r. nie mogły stanowić podstawy dla ustalenia interesu prawnego skarżącego, skoro nie obowiązywały w dacie wydania kwestionowanej decyzji Starosty. Rozważał to zagadnienie NSA w cyt. powyżej wyroku i zawarł w nim jednoznaczną ocenę prawną w tej kwestii, wiążącą w sprawie tak organy orzekające jak i Sąd obecnie kontrolujący zaskarżoną decyzję. Poza tym, zdaniem Sądu, nie podważa skutecznie ww. oceny dotyczącej interesu prawnego skarżącego argumentacja skarżącej Spółki przedstawiona w pismach procesowych z 29 czerwca 2020 r., wskazująca na brak wyczerpujących ustaleń, skoro sama skarżąca Spółka na tym etapie wskazała, że działka skarżącego nr [...] także w obowiązującym planie miejscowym przeznaczona jest m. in. pod zabudowę mieszkaniową (teren oznaczony symbolem MU-1); a wobec tego nie sposób stwierdzić, że kwestionowana inwestycja nie może prowadzić do ograniczeń w jej zagospodarowaniu (v. § 50 ust. 1 pkt 1 uchwały nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy D. na całym obszarze, z wyłączeniem działek (...)). Z tych też przyczyn Sąd uznał skargę skarżącej Spółki za niezasadną, przyjmując, że z chwilą wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości, w tym należącej do skarżącego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowych do przepisów odrębnych, mających zastosowanie dla wyprowadzenia interesu prawnego należy zaś zaliczyć niewątpliwie przepisy ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Przechodząc do oceny zarzutów skargi skarżącego i badania wydanych w sprawie decyzji w pozostałym, merytorycznym aspekcie związanym z zastosowaniem art. 156 § 1 k.p.a., Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiły wady z art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5), czy też: decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Co przy tym istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Nastawione winno być wyłącznie na poszukiwanie najcięższych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś również oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, bo nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia. W przypadku natomiast ustalenia wystąpienia wad nieważności, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Przy czym, stwierdzenie nieważności decyzji winno mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a wykładnia tych wad winna mieć charakter ścieśniający. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi bowiem wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga więc bezspornego ustalenia, że kwestionowana/badana decyzja jest dotknięta poważnym naruszeniem prawa. Sąd zauważa także, że zdaniem skarżącego, kwestionowana decyzja Starosty dotknięta jest wadą nieważności, a to wobec jej wydania w oparciu o wyeliminowaną z obrotu prawnego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz błędną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto skarżący dopatruje się wadliwości tej decyzji w "pominięciu" przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a także w błędnym ustaleniu stron postępowania. Stąd też, zdaniem Sądu, należało w niniejszej sprawie zbadać ze szczególną starannością wystąpienie ewentualnych naruszeń związanych z ww. "okolicznościami" ważnymi dla skarżącego, a następnie skonfrontować poczynione ustalenia z art. 156 § 1 k.p.a., pamiętając przy tym, że argumentacja wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest wiążąca w sprawie – organ ma bowiem obowiązek poczynić pełne ustalenia w tym przedmiocie, tj. dokonać pełnej weryfikacji badanej decyzji niezależnie od treści żądania inicjującego to postępowanie. Zdaniem Sądu, takie też postępowanie, uwzględniające zarówno zastrzeżenia skarżącego, jak i "pozostałe" kwestie ważne dla legalności decyzji, miało miejsce, a odzwierciedla to uzasadnienie zaskarżonej decyzji. I tak, Sąd dostrzega, że badając, czy w sprawie zaistniała wada z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), GINB prawidłowo przyjął, że w sprawie nie występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym kwestionowaną decyzją. Wziął przy tym pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, jak również stan faktyczny wynikający z akt postępowania zakończonego tą decyzją, i dokonał prawidłowej w tym zakresie oceny. Rozważania organu w tej kwestii Sąd traktuje za własne (a nie wykazują one wystąpienia w sprawie kwalifikowanego naruszenia). Wobec zarzutów skargi skarżącego Sąd dostrzega zaś, że prawidłowa jest ocena ww. organu o braku rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji Starosty), wymagającego od organu architektonicznego sprawdzenia projektu budowlanego m. in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska. GINB prawidłowo wskazał w tym kontekście na obowiązującą w dacie wydania badanej decyzji uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w sprawie planu miejscowego (Dz. Urz. Woj. [...] z 2006 r., Nr [...], poz. [...]), obejmującą działkę inwestycyjną oznaczoną w planie symbolem RO-2 – tereny produkcji rolnej bez zabudowy - z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych (v. § 7 pkt 27 i § 57 ust. 2 pkt 2). Słusznie w efekcie stwierdził, że skoro w planie wprost przewidziano/dopuszczono na ww. terenie tego rodzaju inwestycję jak kwestionowana, to nie można zarzucić badanej decyzji (akceptującej taką inwestycję) rażącego naruszenia prawa. Dodać należy, że § 30 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały w sprawie planu miejscowego ustala strefę ochrony od elektrowni wiatrowych w odległości 400 m, w obrębie której zakazuje się m. in. lokalizowania budynków mieszkalnych (v. § 30 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały w sprawie planu); nie wynika z projektu zagospodarowania terenu projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty i poczynionych w postępowaniu ustaleń, aby którakolwiek nieruchomość skarżącego znajdowała się w tej strefie (v. część opisowa projektu zagospodarowania terenu pkt 9, str. 17). Poza tym należy zaznaczyć, że ww. uchwała była kontrolowana przez WSA w Szczecinie, który wyrokiem z 16 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 366/15 stwierdził nieważność § 30 ust. 3 tej uchwały, a wyrok ten uprawomocnił się 9 czerwca 2017 r. (v. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2597/15). Z zakwestionowanego zapisu uchwały wynikało, że wielkości stref ochronnych mogą ulec zmniejszeniu w przypadku zastosowania odpowiednich zabezpieczeń. Zapis ten nie był stosowany przy wydawaniu badanej decyzji, a tym samym stwierdzić trzeba, że już tylko z tej przyczyny unieważniona część uchwały w żaden sposób nie wpływa na ocenę legalności badanej decyzji. Prawidłowo także GINB ustalił, że decyzja badana poprzedzona została decyzją środowiskową Wójta Gminy D. z [...] maja 2014 r., a porównanie projektu budowlanego i warunków w niej zawartych, nie wykazało żadnej sprzeczności. Sąd dostrzega jednocześnie, że ww. decyzja Wójta była ostateczna w dacie wydania pozwolenia na budowę; została ona utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] sierpnia 2014 r. (decyzja Starosty zapadła [...] listopad 2014 r.). Wprawdzie obie ww. decyzje dotyczące środowiskowych uwarunkowań zostały następnie wyeliminowane z obrotu prawnego, ale nastąpiło to wyrokiem WSA w Szczecinie z 23 kwietnia 2015 r. (prawomocnym od 18 maja 2016 r., v. wyrok NSA z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1912/15), poprzez ich uchylenie, a więc ze skutkiem ex nunc, a nie ex tunc. Tym samym tego rodzaju orzeczenie Sądu, wywołujące skutek na przyszłość, nie mogło mieć znaczenia prawnego w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności, co też zostało prawidłowo rozważone w zaskarżonej decyzji. Prawidłowe również są rozważania GINB, dotyczące braku podstaw do oceny badanej decyzji w kontekście przepisów ustawy z 2016 r. Wobec tego, że nie obowiązywała ona w dacie wydania badanego pozwolenia, nie mogła ona wpłynąć na jego ważność. Odmienną natomiast kwestią jest jej uwzględnienie dla ustalenia stron postępowania. Sąd dostrzega jednocześnie, że wskazanie na pominięcie skarżącego w postępowaniu zwykłym i naruszenie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie w obszarze oddziaływania inwestycji jego nieruchomości, nie może wywołać zamierzonego skutku, tj. stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na budowę. Tego rodzaju zarzut, związany niezapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy, może świadczyć o wystąpieniu przesłanki wznowienia (zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a jako taki – nie może skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. System weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. W tych warunkach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu obu skarg.