VII SA/Wa 1655/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. K. ze Spółki Adwokatów i Radców Prawnych [...] Sp. j. w [...] przy ul. [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. -Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpoznaniu wniosku S. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], nakazującą S. H. rozbiórkę ganku stanowiącego obudowę schodów wejściowych do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA. Kr 1046/05, oddalił skargę S.H. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawa zgodności z prawem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. nie może być odmiennie oceniona ani przez organ administracji publicznej, ani przez sąd administracyjny. Stwierdził, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu tego wyroku. W rezultacie po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 kpa. Dodatkowo organ podniósł, że żadna z okoliczności wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu, w związku z czym jeżeli nie występowały przyczyny stwierdzenia nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nawiązując do zarzutów S. H. zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że – jako merytorycznie odnoszące się do wad decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. - nie mogą one być przedmiotem merytorycznej oceny, ze względu na fakt związania organu prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA. Kr 1046/05, oddalającym skargę S. H. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez S. H. W skardze S. H. zwrócił uwagę na swój wiek i slaby stan zdrowia a ponadto podniósł argumenty wskazujące na błędy popełnione przez organy w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. w przedmiocie rozbiórki ganku stanowiącego obudowę schodów wejściowych do budynku mieszkalnego. W szczególności zarzucił wadliwe zakwalifikowanie dwóch ścianek osłaniających schody prowadzące do drzwi wejściowych do domu od północnego zachodu i zachodu, skąd wieją najczęściej wiatry jako pomieszczenia zamkniętego w postaci ganku. Skarżący podkreślił, że ta osłona zapewniająca bezpieczne wejście inwalidzie do własnego domu nie narusza żadnych przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 4 marca 2009 r. zarzucono zaskarżonej decyzji 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 156 § 1 i 157 kpa , poprzez odmowę stwierdzenia nieważności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., ze względu na błędne przyjęcie, iż decyzja ta – pomimo rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego – nie może zostać wyeliminowana w trybie stwierdzenia nieważności ze względu na zastosowanie przepisów art. 153 i 170 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 ust. 1 pkt 6 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że obiekt którego dotyczy nakaz rozbiórki jest budową. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podniósł w szczególności, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył żadnej okoliczności dotyczącej zakresu związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przypadku chociażby ewentualnej zmiany stanu prawnego po jego wydaniu. Tymczasem organ ograniczył się wyłącznie do odmowy stwierdzenia nieważności z powodu założenia, że skoro decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. była już kontrolowana przez sąd administracyjny to zapewne nie wystąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych. W rezultacie organ błędnie przyjął, że postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pozostałe zarzuty zawarte w piśmie dotyczyły błędów popełnionych w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy wykonane roboty polegające w istocie na kontynuacji istniejącego dachu nie mogą zostać uznane za zadaszenie schodów będące budowlą kwalifikująca się do rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] sierpnia 2004 r., znak: [...], nakazującą S. H. rozbiórkę ganku stanowiącego obudowę schodów wejściowych do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...] została już skontrolowana przez sąd administracyjny. Jak bowiem słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, z akt sprawy wynika niewątpliwie, iż wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA. Kr 1046/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. H. na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. Wyrok ten stał się prawomocny. Zgodnie z art. 170 ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonego aktu administracyjnego bada nie tylko wystąpienie naruszeń prawa materialnego lub innych przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, lecz także m. in. wystąpienie przesłanek powodujących nieważność zaskarżonej decyzji, co wynika wprost z treści art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał już kontroli legalności decyzji decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. to należy przyjąć, iż Sąd ten nie dopatrzył się także występowania w niniejszej sprawie przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa. Jednocześnie uprawomocnienie się tego wyroku powoduje, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 170 ppsa. W rezultacie ocena Sądu co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. wiąże w niniejszej sprawie również Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianej decyzji. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 422/07 (publ. LEX nr 299411) skutki orzeczenia sądu administracyjnego wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego i oddziałują na przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, zaś w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 13/07 (publ. LEX nr 328217) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się również do innych postępowań w zakresie dotyczącym określonej kwestii prawnej, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. Skoro zatem Sąd, nie będący związany granicami skargi, a jedynie granicami sprawy nie dopatrzył się "zwykłych" wad powodujących konieczność uchylenia zaskarżonej przez S. H. decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to tym bardziej należy przyjąć, że nie dopatrzył się z urzędu wystąpienia wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 kpa. Orzekając w sprawie organ właściwie uznał, że jest związany prawomocnym wyrokiem Sądu orzekającym także co do wystąpienia przesłanek nieważnościowych. Zarzuty zawarte w skardze S. H. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż odnoszą się one wprost do postępowania przed organami nadzoru budowlanego w sprawie rozbiórki ganku stanowiącego obudowę schodów wejściowych do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...]. W rezultacie zarzuty te dotyczą kwestii merytorycznych, które w niniejszym postępowaniu nie były przedmiotem oceny Sądu. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów zawartych w piśmie procesowym z dnia 4 marca 2009 r. należy przede wszystkim podzielić stanowisko organu, że w postępowaniu nieważnościowym prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 kpa żadna z okoliczności mogących stanowić podstawę stwierdzenia nieważności nie podlega zmianie z upływem czasu. W postępowaniu nieważnościowym badane jest wyłącznie wystąpienie przesłanek zawartych w zamkniętym katalogu określonym w art. 156 § 1 kpa w dacie wydania decyzji w świetle zgromadzonego wówczas materiału dowodowego i stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji. W konsekwencji żadne ewentualne zmiany stanu faktycznego i prawnego występujące po wydaniu decyzji weryfikowanej w trybie nieważnościowym nie mogą mieć wpływu na ocenę wystąpienia ww. przesłanek w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Odnosząc taki argument do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego można teoretycznie przyjąć, że ewentualne zmiany występujące po wydaniu badanej w trybie nadzwyczajnym decyzji administracyjnej mogłyby stanowić co najwyżej podstawę wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 kpa oczywiście po spełnieniu innych warunków formalnych, w tym zachowaniu przez stronę terminu określonego w art. 148 kpa. Wspomniane zmiany stanu faktycznego lub prawnego miałyby również znaczenie procesowe w przypadku zastosowania art. 153 ppsa, a zatem sytuacji, gdy po wyroku sądu administracyjnego organ administracji w ramach prowadzonego na nowo postępowania związany jest oceną prawną tego sądu i zobowiązany do wykonania jego wskazań co do dalszego postępowania. Wówczas w istocie np. istotna zmiana stanu faktycznego może powodować że np. część wspomnianych wskazań traci na aktualności. Tym niemniej podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie podstawowe zastosowanie ma nie przepis art. 153 ppsa ale art. 170 tej ustawy. Dlatego, pomimo iż organ powołał się na treść art. 153 ppsa nie zmienia to oceny Sądu dotyczącej konieczności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. Konkludując zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r., zostały wydane zgodnie z prawem, co powoduje konieczność oddalenia skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.