VII SA/Wa 1656/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Pani A. B. i Pana R. B. od decyzji [...] W1NB z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], PINB w [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie pobudowanej części rozbudowy budynku mieszkalnego dotyczącej pomieszczenia kotłowni i korytarza zlokalizowanego na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości [...], ul. [...], gm. [...], którego inwestorem jest Pani A. B. i Pan R. B. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...], organ wojewódzki stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2015 r., Pani A. B. i Pan R. B. złożyli odwołanie w ustawowym terminie. Rozpoznając sprawę na skutek złożonego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Dalej podkreślił, że art. 156 § 1 Kpa wymienia enumeratywnie przesłanki stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 Kpa, jako wyjątku od określonej w art. 16 Kpa, zasady trwałości decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...], we wsi [...], gm. [...]. Pismem z dnia 11 lutego 2014 r., Pani A. B. i Pan R. B. wystąpili z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie pobudowanej części rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dotyczącej pomieszczenia kotłowni i korytarza, w którym jednocześnie wskazali, że do zakończenia inwestycji pozostał pokój oraz wiatrołap. Po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli w dniu [...] lutego 2014 r., PINB w [...] stwierdził, że wykonana część rozbudowy jest zgodna z projektem zagospodarowania terenu. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Roboty budowlane związane z rozbudową istniejącego obiektu zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym oraz umożliwiają oddanie części zrealizowanej inwestycji do użytkowania. Ponadto wskazano, że do wykonania pozostał pokój o powierzchni 14,60 m 2 oraz wiatrołap. W związku z powyższym PINB w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), udzielił pozwolenia na użytkowanie pobudowanej części rozbudowy budynku mieszkalnego dotyczącej pomieszczenia kotłowni i korytarza. [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., stwierdził z urzędu nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., wskazał, że w miejscu gdzie winien znajdować się pokój wykonano utwardzenie działki o wymiarach 3,35 m x 4,04 m (...) podczas realizacji inwestycji uległy zmianie wymiary rozbudowy rzędu 0,19 m oraz usytuowanie rozbudowy budynku rzędu 0,20 m. Art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa - I OSK 170/10 wyrok NSA z 08 lipca 2010 r. Istota rozważań dotyczących rażącego naruszenia prawa winna sprowadzić się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. GINB stwierdził, że analiza porównawcza projektu budowlanego rozbudowy przedmiotowego budynku zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2012 r., oraz inwentaryzacji budynku (którą potwierdzają informacje zawarte w piśmie Starosty [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]), wykazała, że wymiary oraz odległość rozbudowy od granicy działki nr ewid. [...], w trakcie realizacji inwestycji uległy niewielkiej zmianie, wynoszącej maksymalnie kilkanaście centymetrów. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym niewielka różnica w parametrach obiektów budowlanych nie może być oceniana przez organy nadzoru budowlanego automatycznie jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego. Stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego parametrów określonych w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie musi zostać uznane automatycznie za istotne odstąpienie i zależy od okoliczności danej sprawy. Za takim rozumieniem tego przepisu - pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa. Dokonanie wykładni gramatycznej (językowej) prowadziłoby do wniosku, że każde, nawet nieznaczne odstępstwo wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Powyższe mogłoby w praktyce skutkować wręcz paraliżem inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2527/10, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2183/97). Ponadto, należy zauważyć, że zgodnie z art. 55 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Wskazano, że PINB w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], prawidłowo udzielił pozwolenia na użytkowanie pobudowanej części rozbudowy budynku mieszkalnego. W związku z tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że należało uchylić w całości decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2015 r., Nr [...] i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...]. Skargę na tę decyzję złożyła E. M.. W skardze przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie zarzucając organom nadzoru budowlanego nie uwzględnienie wcześniejszych samowoli budowlanych dokonanych przez inwestorów oraz brak wykonania decyzji rozbiórkowych. Zdaniem Skarżącej okoliczność ta ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazano też, że uzasadnienie organu nadzoru budowlanego w sposób nieczytelny opisuje odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie parametrów technicznych. Nadto zarzucono organowi II instancji, że przy ocenie istotności odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie uwzględnił zmiany gabarytów dobudowanego obiektu oraz zmiany jego usytuowania. Podnosząc te zarzuty Skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawiona w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzut zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że chociaż postępowanie toczyło się trybie nieważności owy organy nadzoru budowlanego nie były zwolnione od zachowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wskazać zatem należy, że w postępowaniu administracyjnym wydanie decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać, stosownie do art. 7 i art. 77 k.p.a., dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Z przepisów tych wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, aby w toku postępowania organ administracji publicznej podejmował wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia i załatwienia sprawy oraz dopuszczał jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawy do wyrażenia stanowiska, które nie przekraczałoby granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższą regulację Sąd uznał, iż organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły w rozpoznawanej sprawie postępowania zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i 77 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne-wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Niewątpliwie uzasadnienie zaskarżonej decyzji powyższych wymogów nie spełnia, na co słusznie wskazuje skarżący. Nadto organ odwoławczy nie dokonał właściwych ustaleń dotyczących odstępstw od decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę jakich dokonał inwestor. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, natomiast nie odniósł się do całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W zasadzie uznać należy, że organ odwoławczy nie zauważył, że oprócz wskazanych przez siebie odstępstw doszło także do zmiany kubatury dobudowanej części oraz zmiany usytuowania obiektu. Podkreślić należy, iż nawet nie wiadomo na jakiej podstawie GINB przyjął, że ujawnione odstępstwa od projektu nie mają charakteru istotnych. Niewątpliwie samo wskazanie zmiany parametrów budynku nie przesądza jeszcze o tym, czy doszło do istotnego odstępstwa od projektu. W tym miejscu należy podnieść, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego wymienionych wyżej parametrów nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Innymi słowy podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy (tak m.in. komentarz do art. 36a ustawy Prawo budowlane, red. Z Niewiadomski, Wyd. C. H. Beck, Wydanie 3, Warszawa 2009 r.). Na taki sposób rozumienia art. 36a Prawa budowlanego wskazuje również organ odwoławczy przywołując stosowne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy stosuje jednak tę zasadę jedynie połowicznie. Nie zauważa bowiem, że ocena zmiany parametrów budynku winna być oceniana w okolicznościach danej sprawy. Nie wystarczy więc wskazać, że nastąpiła zmiana w zakresie szerokości, długości i wysokości budynku ale zakres tych zmian należy odnieść do realiów panujących na zainwestowanej działce. Podkreślenia wymaga to, że rzeczywiście wskazane przez organ odstępstwa ( szerokość, wysokość, długość ) jak i te podnoszone przez Skarżącą ( kubatura, zmian usytuowania ) nie zawsze muszą być uznane za istotne zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2527/10. Niemniej zakres tych zmian musi być wszechstronnie oceniony przez organy nadzoru budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie dostrzegł odstępstw wskazanych przez Skarżącą ale i te dostrzeżone nie poddał właściwej analizie. W realiach niniejszej sprawy szczególnie istotna jest ocena odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Dotyczy to przede wszystkim zmian w zakresie usytuowania obiektu w stosunku do granicy nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy szkicu nr 3 z załącznika nr 3 z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2014 r. przez pracowników GUNB wynika, że do zmiany usytuowania budynku rzeczywiście doszło. Zatem rolą organu było ustalenie zakresu tej zmiany a następnie ocena jej zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi Podsumowując uznać należy, że sprawa nie została wyjaśniona w sposób dostateczny, pozwalający na bezsporne ustalenie, iż doszło do rażącego naruszenia określonego przepisu prawa. Dlatego nie przesadzając wyników postępowania administracyjnego powinno być ono powtórzone. Organ ponownie powinien przede wszystkim dokonać całościowych ustaleń w zakresie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego ( ich istotności w okolicznościach niniejszej sprawy), następnie przeprowadzić ich analizę w kontekście przepisów Prawa budowlanego w tym techniczno – budowlanych, ocenić czy zostały one zachowane czy też naruszone, a jeśli tak, czy naruszenie to ma charakter rażący. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.