VII SA/Wa 1657/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006r. o sygn. akt VII SA/Wa 1040/06 przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę oddala Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 273/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. S. na niewykonanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006 r. wydanego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1040/06 i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2500 zł. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1040/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że skarżący domagał się podjęcia czynności "związanych z wydaniem decyzji uzupełniającej, gdyż organ prowadzący postępowanie w okresie od 11 stycznia 1995 r. do 4 kwietnia 1996 r. zobowiązał się do wydania odrębnej decyzji rozstrzygającej naruszenie warunków technicznych w jego domu". Sąd uznał zatem, że J. S. domagał się w istocie podjęcia działań zmierzających do rozstrzygnięcia kwestii niezgodności realizowanej inwestycji, która powoduje naruszenie § 140 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W konsekwencji Sąd wskazał, że rzeczą organów w sprawie będzie prawidłowa ocena żądania zgłoszonego przez skarżącego w piśmie z dnia 27 marca 2006 r. (art. 63 § 2 k.p.a.), przy czym jeśli zdaniem organu nie czyni ono zadość wymaganiom określonym w przepisach prawa, należy podjąć działania przewidziane w art. 64 § 2 k.p.a. W dniu 14 lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. S. na niewykonanie wyroku tego Sądu z dnia 5 października 2006 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. W uzasadnieniu skargi J. S. wskazał, że organ nadzoru budowlanego jest w bezczynności w wydaniu decyzji częściowej, naruszając w ten sposób art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Bezczynność ta miała związek z wcześniejszym wydaniem przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r., którym to rozstrzygnięciem organ, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał inwestora do dostarczenia opinii kominiarskiej dotyczącej szczelności przewodów kominowych w segmencie budynku szeregowego przy ul. [...] w [...], orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanej niezgodnie z projektem ściany przylegającej do sąsiada od strony [...] [...] oraz orzeczenia określającego wpływ różnicy poziomów połaci dachowych między szeregowcem i budynkiem sąsiada na ciąg przewodów kominowych w budynku przy [...] [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i wskazał, że stosownie do wytycznych Sądu, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2006 r, wezwał J. S. do sprecyzowania wniosku z dnia 27 marca 2006 r. Z odpowiedzi J. S. wynikało, że jego żądanie dotyczyło wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z niewykonaniem przez zobowiązanego postanowień zawartych w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1995 r, a zatem sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. W rezultacie organ nie mógł wydać ponownej decyzji, gdyż naraziłby się na wystąpienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Uznając skargę za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 kwietnia 2008 r. (sygn. akt VII SA/Wa 273/08) podniósł, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności po wyroku z dnia 5 października 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1040/06). Organ wezwał wprawdzie J. S. do sprecyzowania jego wniosku z dnia 27 marca 2006 r., jednakże - po uzyskaniu informacji, iż skarżący domaga się wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - uznał, że sprawa ta była już przedmiotem orzekania i zakończyła się ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. Takie stanowisko Sąd I instancji uznał ze nieprawidłowe. W jego ocenie organ nadzoru budowlanego powinien był podjąć działania w zakresie zabezpieczenia spornego obiektu przed pogorszeniem stanu technicznego pod kątem przestrzegania § 140 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, regulującego wymagania dotyczące przewodów (kanałów) kominowych w budynku. Organ zobowiązany był zatem przeprowadzić odpowiednie czynności wyjaśniające w przedstawionym zakresie pod kątem ewentualnego zastosowania art. 61 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1996 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r., nakazano m.in. rozbiórkę ściany kominowej przylegającej do ściany sąsiada oraz wykonanie stosownej dokumentacji, jednakże dopóki sporna ściana budynku istnieje, a w obecnym stanie faktycznym nie można stwierdzić zgodności funkcjonowania budynku z treścią cytowanego § 140 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, to nie można uznać, że organy nadzoru budowlanego nie mają obowiązku podjęcia odpowiednich działań w celu zabezpieczenia całego obiektu i przylegającego w zabudowie szeregowej domu skarżącego przed pogorszeniem stanu technicznego. W tym zakresie organy mają pełne podstawy do orzeczenia w ramach posiadanych kompetencji wynikających z art. 61 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Sąd stwierdził, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. i wystawienie tytułu wykonawczego dopiero w dniu 24 kwietnia 2006 r. świadczy o naruszeniu zasad szybkiego procedowania, co w praktyce pozbawia stronę możliwości realizacji jej prawa do ochrony uzasadnionego prawnie interesu w sytuacji ewidentnego naruszenia przepisów techniczno-budowlanych przez inwestora przylegającego obiektu. Powyższy wyrok na skutek wniesienia przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] skargi kasacyjnej był przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem wydanym dnia 17 lipca 2009 r. w sprawie II OSK 1704/08 uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu wymienionego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Sąd przede wszystkim za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 154 § 1 § 4 p.p.s.a. i zauważył, że zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji byłoby uprawnione w sytuacji, gdyby właściwy organ po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku uwzględniającego skargę albo nie wydał stosownego aktu albo też nie dokonał stosownej czynności w powtórnie prowadzonym postępowaniu, w terminach w prawie określonych. W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji uznał, że sytuacja taka miała miejsce, a organ mimo, że zastosował się do części wytycznych wskazanych w wyroku z dnia 5 października 2006 r., nie podjął czynności, do których był zobowiązany. Z takim stanowiskiem Sąd kasacyjny się nie zgodził i wskazał, iż należy mieć na uwadze, że nie zawsze w rezultacie wyroku uwzględniającego skargę konieczne będzie wydawanie nowego aktu lub podejmowanie czynności przez organ. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, iż w niniejszej sprawie, wyrokiem z dnia 5 października 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił nie tylko postanowienie organu odwoławczego, ale również postanowienie organu I instancji. Odżył więc niejako wniosek J. S. z dnia 27 marca 2006 r., skierowany co prawda do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], ale domagający się wydania decyzji przez organ stopnia podstawowego. W takiej sytuacji podejmowanie jakichkolwiek decyzji przez organ wyższego stopnia powodowałoby więc naruszenie właściwości instancyjnej. Ponadto Sąd II instancji podniósł, iż w wytycznych wyroku z dnia 5 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi, by ustalił rzeczywistą wolę strony, zawartą w żądaniu z dnia 27 marca 2006 r. Będąc związany wskazaniami co do dalszego postępowania, w myśl art. 153 p.p.s.a., organ wystąpił do strony o wyjaśnienie jej intencji. Skarżący w piśmie z dnia 18 czerwca 2007 r. wyraźnie stwierdził, że żąda wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a zatem decyzji nakazującej rozbiórkę przewodów kominowych. Strona jednoznacznie zatem sprecyzowała treść swojego żądania, którym organ jest związany. Żądanie bowiem wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Tymczasem sprawa legalności przewodów kominowych została już ostatecznie rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 1996 r., nakazującą rozbiórkę tych przewodów, na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nałożono na J. S. obowiązek nadbudowy kominów w jego budynku. Do wykonania tych robót zobowiązał się on w ugodzie zawartej w dniu 29 maja 2006 r. i na ten cel otrzymał od Gminy [...] kwotę 3000 zł. Nie było zatem możliwości uczynienia zadość żądaniu strony z dnia 37 marca 2006 r., sprecyzowanej pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. W ocenie Sądu kasacyjnego nie można zatem w żaden sposób postawić organowi odwoławczemu zarzutu pozostawania w bezczynności, co więcej, brak było w niniejszej sprawie podstaw do podjęcia jakiegokolwiek działania również przez organ I instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości, że po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006 r, uwzględniającym skargę J. S. i po sprecyzowaniu przez skarżącego treści swojego wniosku z dnia 27 marca 2006 r., organ odwoławczy powinien w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać wniosek organowi I instancji, celem jego właściwego załatwienia w formie procesowej. W sytuacji jednak, gdy w ocenie Sądu I instancji bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] sprowadzała się do zaniechania podjęcia działań w zakresie zabezpieczenia spornego obiektu, tj. działań uregulowanych w art. 61 i następne ustawy Prawo budowlane, a w kompetencji tego organu nie leży wydawanie jakichkolwiek rozstrzygnięć w I instancji, to zarzut naruszenia art. 154 § 1 p.p.s.a. uznać należało za w pełni usprawiedliwiony. W tym kontekście zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło również do naruszenia art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zarówno bowiem ocena prawna, jak i wskazania zawarte w zaskarżonym wyroku, sprowadzały się do błędnego przekonania o właściwości organu wyższego stopnia, co do podjęcia czynności, do których właściwy jest wyłącznie organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stosownie do art. 153 w/w ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W jej zakresie mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Podkreślić należy, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych -sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (zob. szerzej na ten temat J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 219 i n.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powołane przepisy w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, jak również organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 154 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W niniejszej sprawie, wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1040/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Odżył więc niejako wniosek J. S. z dnia 27 marca 2006 r, skierowany co prawda do [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], ale domagający się wydania decyzji przez organ stopnia podstawowego. W wytycznych wyroku z dnia 5 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nakazał organowi, by ustalił rzeczywistą wolę strony, zawartą w żądaniu z dnia 27 marca 2006 r. Będąc związany wskazaniami co do dalszego postępowania, w myśl art. 153 p.p.s.a., organ wystąpił do strony o wyjaśnienie jej intencji. Skarżący w piśmie z dnia 18 czerwca 2007 r. wyraźnie stwierdził, że żąda wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a zatem decyzji nakazującej rozbiórkę przewodów kominowych. Strona jednoznacznie zatem sprecyzowała treść swojego żądania, którym organ jest związany. Zauważyć trzeba, iż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W przedmiotowej sprawie kwestia legalności przewodów kominowych została już ostatecznie rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1996 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 1996 r., nakazującą rozbiórkę tych przewodów, na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nadto decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nałożono na J. S. obowiązek nadbudowy kominów w jego budynku. Do wykonania tych robót zobowiązał się on w ugodzie zawartej w dniu 29 maja 2006 r. i na ten cel otrzymał od Gminy [...] kwotę 3000 zł. Nie było zatem możliwości uczynienia zadość żądaniu strony z dnia 37 marca 2006 r, sprecyzowanej pismem z dnia 18 czerwca 2007 r. W ocenie Sądu, w tej sytuacji nie można postawić organowi odwoławczemu zarzutu pozostawania w bezczynności, co więcej brak było w niniejszej sprawie podstaw do podjęcia jakiegokolwiek działania również przez organ I instancji. Ponadto stwierdzić trzeba, iż podjęcie jakichkolwiek decyzji przez organ wyższego stopnia powodowałoby naruszenie właściwości instancyjnej. Po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006 r., uwzględniającym skargę J. S. i po sprecyzowaniu przez skarżącego treści swojego wniosku z dnia 27 marca 2006 r, organ odwoławczy powinien był jedynie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać wniosek organowi I instancji, celem jego właściwego załatwienia w formie procesowej. Mając na uwadze powyższe oraz będąc na podstawie art. 153 p.p.s.a. związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1704/08, tutejszy Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 154 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł w wyroku w trybie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 z późn. zm.).