VII SA/Wa 1661/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki nośnika reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt.1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "kpa", nakazał inwestorowi - [...] sp. z o. o. dokonanie całkowitej rozbiórki nośnika reklamowego podświetlanego, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] od strony ulicy [...]. Po przekazaniu przez Wydział Architektury i Budownictwa w [...] pisma A. W. dotyczącego podświetlonej reklamy usytuowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...] od strony ul. [...], w dniu 22 stycznia 2013r. przeprowadzono kontrolę na ww. nieruchomości Podczas kontroli ustalono, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...], znajduje się X piętrowy budynek mieszkalny wielorodzinny. Teren nieruchomości ogrodzony. Na ww. nieruchomości przy ogrodzeniu od strony ul. [...] znajduje się nośnik reklamowy z tablicą reklamową. Konstrukcję wsporczą stanowi stalowej konstrukcji słup o średnicy 40cm przymocowany na trwałe do gruntu. Całkowita wysokość nośnika reklamowego wynosi ok. 7,40m - wymiary tablicy reklamowej ok. 3,Om x 6,Om (kształt prostokątny). Powyżej tablicy reklamowej lampa elektryczna oświetleniowa. W trakcie kontroli okazano pismo Urzędu Gminy [...] z dnia 17 czerwca 2002r., informujące, iż "wystąpienie Firmy [...] z dnia 29 kwietnia 2002r. zostało przyjęte jako zgłoszenie montażu tablicy reklamowej o wymiarach 3,Om x 6,Om x 7,40m na terenie posesji przy ul. [...] rej. ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że roboty budowlane polegające na zainstalowaniu ww. nośnika reklamowego są niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] uchwalony uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2010r., który wprowadza zakaz rozmieszczenia na tym obszarze reklam w formie nośników reklamowych o jakich mowa w § 2 pkt 25 (nośnik reklamowy -należy przez to rozumieć obiekt składający się zsamonośnej konstrukcji oraz płaszczyzny ekspozycyjnej...). Zatem zasadnym jest nakaz rozbiórki ww. reklamy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż z uwagi na niezgodność inwestycji z planem miejscowym, konieczne jest orzeczenie jej rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto organ wskazał, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego, można mówić o co najmniej dwóch rodzajach reklam i urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 w/w ustawy "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, jako że są to obiekty budowlane niewymienione w art. 29-31 w/w ustawy i na co wskazuje art. 28 ust. 1 w/w ustawy. Do drugiej grupy, wymagającej jedynie zgłoszenia, zalicza się tablice i urządzenia reklamowe instalowane na obiektach budowlanych, jak również te wolnostojące, ale niezwiązane trwale z gruntem (art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy). Organ odwoławczy na podstawie dokumentacji ustalił, że sporna tablica jest trwale związana z gruntem, a więc na jej realizację wymagane było pozwolenia na budowę. Zaś fakt, dokonania zgłoszenia i brak wniesienia przez organ sprzeciwu nie wyklucza możliwości działania organów nadzoru budowlanego w ramach posiadanych ustawowych kompetencji. Zdaniem organu II instancji trybem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest tryb przewidziany w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane ze względu na fakt dokonania zgłoszenia wobec obiektu, którego wybudowanie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Okoliczność ta wyłącza możliwość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], dochodząc uchylenia decyzji obu instancji.Skarżąca spółka zarzucił naruszenie: - art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717), poprzez jego niezastosowanie, skutkujące w ten sposób przyjętym przez organ nadzoru budowlanego poglądem, zgodnie z którym nośnik reklamowy, legalne posadowiony na gruncie w 2002 roku, za zgodą organu administracji architektoniczno - budowlanej, a zatem przed uchwaleniem w 2010 roku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], powinien podlegać rozbiórce z uwagi na fakt, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazują realizacji reklam o takiej powierzchni ekspozycyjnej; - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego, pomimo że robotom budowlanym polegającym na ustawieniu wolnostojącego nośnika reklamowego w lokalizacji ul. [...] w rejonie ul. [...] w [...] nie można przypisać znamion samowoli budowlanej, albowiem zostały zrealizowane za zgodę wydaną przez organ administracji architektoniczno -budowlanej, który pisemnie potwierdził przyjęcie zgłoszenia montażu nośnika reklamowego, tym samym nie dopatrując się uchybienia przepisom prawa budowlanego w zakresie trybu uproszczonego właściwego dla wykonania tych robót budowlanych i charakteru nośnika reklamowego, jako nietrwale związanego z gruntem; - art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez organ nadzoru budowlanego, że: roboty budowlane polegające na posadowieniu nośnika reklamowego, na podstawie pisemnego przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno — budowlanej, powinny być realizowane, wbrew stanowisku tego organu, w trybie ogólnym a nie uproszczonym, a zatem na podstawie art. 28 Prawa budowlanego, albowiem dotyczą budowy trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zaliczanego do kategorii budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie dotyczą wykonania robót budowlanych, które mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, który to tryb dotyczy urządzeń reklamowych nietrwale związanych z gruntem oraz zakwalifikowanie nośnika reklamowego Spółki do "budowli", w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. jako obiekt budowlany nie będący budynkiem, ani obiektem małej architektury, do których zalicza się między innymi trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wbrew ocenie dokonanej odnośnie charakteru przedmiotowego nośnika reklamowego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, który uznał go za urządzenie nietrwale związane z gruntem, co przejawiło się w pisemnym przyjęciu przez ten organ zgłoszenia Spółki dokonanego w trybie art. 30 Prawa budowlanego; -art. 107 § 3 in fine kpa, poprzez brak w treści decyzji organu nadzoru budowlanego II instancji uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, sporządzonego w sposób zgodny z wymogami określonymi dyspozycją tego przepisu, w szczególności poprzez brak wskazania przez organ odwoławczy konkretnych dowodów w oparciu, o które zostało przez ten organ przyjęte, iż przedmiotowy nośnik reklamowy jest tablicą związaną trwale z gruntem, a ograniczenie się w tym zakresie wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia o "... dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie ..." oraz brak wskazania podstawy prawnej w postaci przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby obowiązek dla organu nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego legalnie i zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego realizacji, w przypadku następczej zmiany prawa miejscowego, którego zapisy wprowadzają zakaz funkcjonowania zrealizowanych uprzednio obiektów z powodu ich niezgodności z wprowadzonym w życie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - art. 8 kpa, poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania strony do organów administracji publicznej, co przejawia się w niekorzystnym dla skarżącej Spółki rozstrzygnięciu przez organ nadzoru budowlanego w sprawie, której okoliczności stanu faktycznego nie uległy zmianie od 11 lat i co do których to okoliczności inny organ - organ administracji architektoniczno - budowlanej wywiódł odmienne, co przejawiło się pisemną zgodą na realizację zamierzenia budowlanego; - art. 80 w związku z art. 77 § 1 i art. 7 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny i kompletny, co implikowało nieuprawnionym przyjęciem, że nośnik reklamowy Spółki jest trwale związany z gruntem, a zatem jest budowlą na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę oraz zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i tym samym nie zgromadzenie dowodów pozwalających na odpowiednie wnioskowanie, nie dokonanie jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i nie ustosunkowanie się do zarzutów postawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Spółka podniosła, że organy obu instancji stanęły de facto na absurdalnym stanowisku, iż wraz z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...], wszystkie legalnie zrealizowane do daty jego wejścia w życie obiekty, w tym nośniki reklamowe, przypadku jeżeli nie spełniają kryteriów przewidzianych zapisami uchwalonego planu miejscowego, powinny zostać usunięte w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. Taki pogląd organów narusza konstytucyjną zasadę nie działania prawa wstecz. Ponadto w zapisach miejscowego planu brak jest przepisów przejściowych, które nakazywałyby dostosowanie obiektów wzniesionych przed wejściem w życie planu, w tym reklam, do jego zapisów. Zdaniem Spółki w sprawie przedmiotowego nośnika reklamowego brak było podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego, czy to legalizującego wykonane roboty budowlane, jak też w sprawie nakazania rozbiórki zrealizowanego legalnie obiektu. Podniesiono również, że stan faktyczny przedmiotowego nośnika Ne uległ zmianie od 2002 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawuj kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie dokonał należytej oceny stanu faktycznego i prawnego, czym naruszył art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 622/10 " Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w środku odwoławczym" Tego w sprawie nie uczyniono. W oparciu o dokonane oględziny organ ustalił, iż przedmiotowy nośnik jest budowlą, która mogła być realizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę. Strona Skarżąca kwestionuje te ustalenia. Podnosi, iż w jej ocenie konstrukcja nośnika jest tego rodzaju, iż nie można go tak kwalifikować. Sąd stwierdza, że w dołączonych do akt dokumentach brak jest dokumentów związanych z prowadzonym w 2002 r. postępowaniem w przedmiocie zgłoszenia, co uniemożliwia także Sądowi ustosunkowanie się do zarzutów Strony. Po drugie wskazać należy, iż organ orzekając w sprawie nie uzasadnił, dlaczego uznał, iż w rozpatrywanej sprawie roboty budowlane zostały przeprowadzone z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że zdarzenie, które jest przedmiotem badania dotyczy roku 2002 r. Data wniesienia zgłoszenia, winna być datą, która determinuje stan prawny podlegający ocenie. Na ten czas organ winien przeprowadzić analizę przepisów prawa, wyjaśniając, dlaczego uznał, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2002 r. na budowę nośnika reklamowego konieczne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem Strona skarżąca podnosi, iż w roku 2002 i dalszych latach wielokrotnie zgłaszała instalację nośników, a organy temu się nie sprzeciwiały. Zachowanie organów, zdaniem Skarżącej, było zgodne z linią ówczesnego orzecznictwa sądowego. W uzasadnieniu decyzji organ w sposób kategoryczny stwierdził, iż w sprawie realizacji przedmiotowego nośnika reklamowego konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, organ nie dokonał jednak stosownej analizy stanu prawnego w roku zgłoszenia - tj. w 2002, wobec czego Sąd nie jest w stanie ocenić, czy wykładnia prawa dokonana przez organ jest prawidłowa. Przechodząc do ostatniego zarzutu - konieczności wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego nośnika z uwagi na niemożność jego legalizacji, a to z powodu zapisów planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w roku 2010, należy stwierdzić, co następuje. Przepisy ustawy prawo budowlane (art. 50 ust. 1 pkt 3), dopuszczają możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w sytuacji prowadzenia robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie organ uznał, iż wobec ziszczenia się przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wystąpiły przesłanki do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nośnika reklamowego w oparciu o art. 51 ust.1 tego Prawa. W uzasadnieniu wskazał, że nie jest możliwa legalizacja robót budowlanych z uwagi na ich niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] listopada 2010 r.,która wprowadziła zakaz rozmieszczania na tym obszarze nośników reklamowych (obiektu składającego się z samonośnej konstrukcji oraz płaszczyzny ekspozycyjnej). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie zagadnienia rozbiórki winno być poparte także stosowną oceną organu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 grudnia 2013 r. podjął uchwałę w sprawie sygn. akt II OPS 2/13 w przedmiocie interpretacji zapisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepis ten stanowił, że "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej wskazanej uchwale podzielił pogląd, iż ustalenia, czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji obiektu, natomiast przesłanki rozbiórki (lub legalizacji) obiektu należy badać z uwzględnieniem przepisów w dacie orzekania przez organ administracji. Odnosząc się do stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie ( zakaz zabudowy terenu wprowadzono po wielu latach), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. O ile samo zjawisko samowoli budowlanej należy uznać za wysoce naganne, to jednak w przypadku bierności organów administracji, które nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji tej samowoli podczas, gdy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, interes prawny takiego inwestora zasługuje na konstytucyjną ochronę." W ocenie Sądu, wyżej wyrażony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec analogii stanu faktycznego (wprowadzenia po ośmiu latach od realizacji budowy, zakazu instalowania takich konstrukcji), winien być rozważony w sprawie. W przypadku ponownego uznania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 30 ust. pkt 1 Prawa budowlanego, rozstrzygając w przedmiocie rozbiórki z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego organ powinien także zważyć, czy orzeczenie nakazu rozbiórki w zaistniałej sytuacji nie naruszy art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa i na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd zasądził na rzecz Skarżącej koszty postępowania sądowego, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w kwocie równej wysokości wpisu sądowego uiszczonego przez Skarżącą oraz kosztom zastępstwa procesowego.