VII SA/Wa 1666/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2007 r. ze skargi H. i J. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., Nr [...], działając na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 123 k.p.a., nakazał H. i J. W., zgodnie z art. 49 b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wniesienie opłaty legalizacyjnej, w wysokości [...] zł., za samowolne rozbudowanie budynku mieszkalnego na działce położonej w miejscowości K. przy ul. [...]. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było wykonanie obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] sierpnia 2005 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli H. i J.W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia H. i J. W., postanowieniem z dnia [..] lipca 2006 r., Nr [...], utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż w przypadku, gdy obiekt spełnia warunki określone w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ może zalegalizować taki obiekt, jednakże inwestor zobowiązany jest uiścić opłatę legalizacyjną, wskazaną w art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż wysokość opłaty legalizacyjnej jest ściśle określona przepisami prawa i nie podlega uznaniu administracyjnemu. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. i J. W. W uzasadnieniu swojej skargi przedstawili historię realizowanej inwestycji, podnosząc w szczególności, iż niezrozumiałe jest dla nich, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ośmiu latach od zrealizowania inwestycji, stwierdza jakieś nieprawidłowości, których wcześniej nie było, a co zostało potwierdzone przez kontrolę inspektorki z nadzoru budowlanego oraz poprzez uwzględnienie dobudowy na mapach geodezyjnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powołanych kryteriów, skargę należało uwzględnić, a zaskarżone akty należało uchylić, gdyż naruszają prawo. Organ I instancji jako podstawą materialnoprawną kontrolowanego postanowienia powołał art. 49 ust. 1 oraz art. 49 b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. W nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) przyjęto oddzielną regulację dla spraw dotyczących legalizacji samowoli odnoszącej się do obiektów budowlanych (ich części) albo robót wykonanych lub wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i oddzielnie dla spraw dotyczących legalizacji samowoli odnoszącej się do obiektów budowlanych (ich części) albo robót wykonanych lub wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia, bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Legalizacji samowoli budowlanej naruszającej obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy art. 48 oraz art. 49 i 49 a Prawa budowlanego, natomiast sprawy samowoli budowlanej, związane z naruszeniem obowiązku zgłoszenia lub wybudowanych mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, są regulowane w art. 49 b Prawa budowlanego. W myśl przepisu art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego postanowienia organu I instancji, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3. wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Stosownie zaś do postanowień ust. 2 powołanego przepisu art. 49 Prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przewidziane w art. 49 b Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne dotyczące obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jest podobne do postępowania legalizacyjnego dotyczącego obiektu budowlanego (jego części), wznoszonego lub wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotne różnice dotyczą wysokości opłaty legalizacyjnej, niższej i zróżnicowanej przy samowoli dokonanej z pominięciem zgłoszenia lub wykonywanej (wykonanej) wbrew sprzeciwowi właściwego organu. W myśl przepisu art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno–budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem – gdy budowa nie została zakończona – prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni: 1. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2. projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ust. 5 art. 49 b Prawa budowlanego do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59 g, z tym że wysokość opłaty w zależności od budowy wynosi 2.500 zł bądź 5.000 zł. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż powołana w postanowieniu organu I instancji podstawa prawna jest wadliwa. Nie dopatrzył się tego także organ II instancji rozpoznający powtórnie sprawę, utrzymując w mocy wadliwą decyzję. Niedopuszczalne jest bowiem powołanie jako podstawy prawnej decyzji jednocześnie art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, odnoszącego się do obiektu budowlanego (jego części), wznoszonego lub wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oraz art. 49 b, który odnosi się do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź mimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wskazać również należy, iż powołany przepis art. 49 b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego określa jedynie dokumenty, jakie wymagane są od inwestora, a które są niezbędne w celu ustalenia czy zachodzą okoliczności uzasadniające legalizację samowoli budowlanej. Powołana podstawa prawna w żadnej mierze nie odnosi się do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z przyjętą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Kwestia powołania właściwej podstawy prawnej, odnoszącej się albo do samowoli związanej z nieuzyskaniem pozwolenia, albo niedokonaniem zgłoszenia ma w tej sprawie istotne znaczenie, gdyż jak wynika z akt sprawy, rozbudowany budynek był określony jako mieszkalno–gospodarczy. W sprawie organy pominęły wyjaśnienie tej kwestii. Okoliczność tę podniósł również w (dołączonej do akt przez stronę) decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając nakaz rozbiórki i wskazując na brak jednoznacznego przesądzenia czy rozbudowa dotyczyła części budynku gospodarczego, czy mieszkalnego, czy też w niniejszym przypadku zaistniała samowolna zmiana sposobu użytkowania. Z powyższych względów zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji podlegają uchyleniu, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wyjaśniono też w postępowaniu bardzo istotnej kwestii (będącej przedmiotem zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego), a mianowicie dokładnego ustalenia czasu samowoli. Przyjęto, że nastąpiła ona w roku 1998, nie mniej nie wskazano konkretnej daty. Ma ona zaś znaczenie z przyczyn opisanych niżej. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji rozważy czy okoliczności sprawy dają podstawę do uwzględnienia tez orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, który to orzekł, iż art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ winien w pierwszym rzędzie przeanalizować czy w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki, które skutkować mogłyby usankcjonowaniem dokonanej samowoli budowlanej, bez konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej. Niezależnie od powyższego organ winien ustalić czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą ewentualne przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego (P 37/06) przedstawionego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie, sygn. akt II SA/Go 597/05, odnośnie zgodności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 20, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Bowiem byt prawny postanowienia nakładającego wysokość opłaty legalizacyjnej jest uzależniony od wcześniej wykonanych przez organ kroków procesowych i ustaleń faktycznych, kształtujących w rezultacie możliwość wydania postanowienia w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Dotyczy to w szczególności wydania nakazów określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) uchylił zarówno postanowienie organu II instancji jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. Rozstrzygnięcie w pkt II znajduje swoje oparcie w art. 152 cytowanej ustawy.