VII SA/Wa 1669/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013r. znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013r" l.dz. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Fundacji [...] z dnia [...] listopada 2012 r. od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] października 2012 r., nr [...], znak: [...], nakazującej doprowadzenie parteru budynku szkoły przy ul. S. [...] w P.: do poprzedniego stanu - przez usunięcie nowowybudowanej ściany oddzielającej klatką schodową od głównego holu szkolnego (w części przylegającej do wejścia frontowego), - do jak najlepszego stanu - przez wstawienie drzwi w wejściu tylnym nawiązujących do stolarki drzwi wejścia głównego w terminie do 30 września 2013 r. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych robót i wyznaczył termin wykonania nakazanych robót do [...] grudnia 2013 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Postępowanie administracyjne miało następujący przebieg. Organ pierwszej instancji - Miejski Konserwator Zabytków w P. decyzją z dnia [...] października 2012 r., wydał wobec Fundacji [...] opisany powyżej nakaz. Oparty został na wyniku przeprowadzonej w dniu [...] września 2012 r. kontroli, podczas, której stwierdzono wykonanie szeregu robót bez pozwolenia organu konserwatorskiego. Miejski Konserwator Zabytków po rozpoznaniu całości materiału dowodowego postanowił zaakceptować skorygowany program prac autorstwa A. K. i G. C. (druga wersja z [...] września 2012 r.) oraz roboty wykonane na parterze budynku Gimnazjum przy ul. S. bez pozwolenia konserwatorskiego, z wyłączeniem realizacji, które wpłynęły zdecydowanie niekorzystnie na zachowanie chronionych walorów zabytkowego obiektu. Układ pomieszczeń z holem połączonym z klatką schodową i wejściem głównym stanowi jeden z najważniejszych elementów kompozycji przestrzennej wnętrza budynku i charakterystyczną, wyróżniającą cechę architektury szkolnej. Wstawienie pełnej, murowanej ściany z drzwiami niedostosowanymi do istniejącej, zabytkowej stolarki drzwiowej w istotny sposób narusza walory historyczne i estetyczne budynku (m. in. likwiduje naturalne oświetlenie holu przez okna klatek schodowych) oraz zniekształca jego architekturę. W związku z tym Miejski Konserwator Zabytków nakazał przywrócenie holu do poprzedniego stanu. Wymiana tylnych drzwi zewnętrznych również nie uzyskała akceptacji konserwatorskiej, ponieważ nowe, współczesne drzwi nie pasują do wystroju zabytkowego obiektu i wpływają negatywnie na jego wygląd, tym bardziej że są widoczne zarówno od wewnątrz, jak i z zewnątrz budynku. W tym miejscu powinny być wstawione drzwi nawiązujące do zachowanej, oryginalnej stolarki drzwi głównych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Fundacji [...]. W wyniku rozpoznania odwołania zapadła opisana na wstępie decyzja organu drugiej instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Materialnoprawną podstawą decyzji organu pierwszej instancji jest przepis art. 45 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1, pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności (pkt 1) lub zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie (pkt 2).Kompetencje organu ochrony zabytków do wypowiadania się w tej sprawie wynikają z faktu, że budynek szkoły przy ul. S., jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 1984 r. Organ odwoławczy podkreślił, że bezsporne jest, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Już tylko powyższa okoliczność uzasadnia wydanie zaskarżonej decyzji, zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 cyt. ustawy. Odwołująca się nie podniosła w swoim odwołaniu żadnych okoliczności podważających słuszność skarżonej decyzji. Natomiast organ pierwszej instancji, w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadnił wydane rozstrzygnięcie. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 45 przewiduje dwa rozłączne warianty decyzyjne. Wybór jednej z tych dwóch ewentualności jest uzależniony od oceny do jakiego stopnia bezprawne działania niekorzystnie wpłynęły na wartości zabytku. Natomiast w omawianej decyzji organ konserwatorski zastosował oba w/w warianty. Uchybienie to nie jest jednak na tyle poważne, aby skutkowało uchyleniem przedmiotowej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Fundacja [...] w P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części nakazującej doprowadzenie parteru budynku szkoły przy ul. S. w P. do poprzedniego stanu - przez usunięcie nowo wybudowanej ściany oddzielającej klatkę schodową od głównego holu szkolnego (w części przylegającej do wejścia frontowego) w terminie do dnia [...] grudnia 2013 r. oraz uchylenie w tej samej części decyzji nr [...] Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] października 2012 r. w sprawie sygn. [...]. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa, to jest art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r., które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto zarzuciła naruszenie interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że usunięcie nowo wybudowanej ściany oddzielającej klatkę schodową od głównego holu szkolnego doprowadzi do przekształcenia zamkniętego obszaru przedszkola w przestrzeń otwartą. Ponadto usunięcie przegrody składającej się ze ścianki murowanej z gazobetonu o grubości 18 cm (i nieprzeźroczystych drzwi) spowoduje niebezpieczeństwo kradzieży lub zniszczenia mienia należącego do przedszkolaków. Likwidacja bariery architektonicznej oddzielającej hol w części przedszkolnej od klatki schodowej w części szkolnej może stwarzać również niebezpieczeństwo dla zdrowia dzieci przedszkolnych ze strony uczniów, uczęszczających do gimnazjum, szczególnie podczas przerw lekcyjnych. W ocenie skarżącej organ naruszył art. 45 ustawy, poprzez zastosowanie obu wariantów przewidzianych w tym przepisie, co powinno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła, że organy przy załatwianiu sprawy nie wzięły pod uwagę ani interesu społecznego ani słusznego interesu skarżącej, zgodnie z art. 7 k.p.a. W interesie społecznym leży bowiem, aby dzieci uczęszczające do przedszkola były w jakikolwiek sposób oddzielone od dużo starszych uczniów uczęszczających do gimnazjum (względy bezpieczeństwa, harmonijny rozwój przedszkolaków). W ocenie skarżącej pozostawienie otwartej przestrzeni pomiędzy holem głównym zajmowanym przez przedszkole, a klatką schodową, z której korzystają gimnazjaliści pozostaje w sprzeczności także ze słusznym interesem skarżącej. Skarżąca wywodziła, że organy nie wzięły pod uwagę okoliczności, że rozebranie przegrody z gazobetonu i wstawienie przegrody szklanej w czasie roku szkolnego może dezorganizować pracę zarówno szkoły, jak i przedszkola, a prowadzone prace mogą negatywnie wpływać na samopoczucie gimnazjalistów i przedszkolaków. Najlepszym czasem dla wykonywania tego typu prac byłby okres wakacji letnich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. W sprawie, rozstrzygnięcie oparto na prawidłowo wskazanych i omówionych przepisach prawa. W świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) opieka na zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku, czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada zatem na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 powołanej ustawy. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 48/09, Lex 550267). Jak niewątpliwie wynika z akt sprawy budynek szkoły powszechnej - obecnie Gimnazjum nr 61 przy ul. S. został wpisany do rejestru zabytków miasta P. pod numerem [...] decyzją z dnia z dnia [...] października 1984 r. Budynek zatem objęty jest ochroną konserwatorską i podlega przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2013 r. I.dz. [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] października 2012 r. w zaskarżonej części - w zakresie nakazującym doprowadzenie parteru budynku szkoły przy ul. S. w P. do poprzedniego stanu - przez usunięcie nowo wybudowanej ściany oddzielającej klatkę schodową od głównego holu szkolnego - w terminie do [...] grudnia 2013 r. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego wynika, że w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności. Podkreślenia wymaga, że art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy zobowiązuje organ do wydania określonej decyzji po spełnieniu określonych przesłanek, a ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organowi żadnej możliwości odstąpienia od wydania decyzji nakazowej, której celem jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem (świadczy o tym użycie przez ustawodawcę słowa "wydaje", a nie "może wydać"). Innymi słowy, w przypadku realizacji przesłanek z ww. przepisu organ ma bezwzględny obowiązek wydania decyzji z art. 45 ww. ustawy (organ nie dysponuje tzw. "luzem" decyzyjnym), a taka decyzja ma charakter związany. Oznacza to również, że w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ nie może odstąpić od nałożenia nakazów wyrażonych w tym przepisie, kierując się li tylko interesem społecznym i/lub słusznym interesem strony, na które w przedmiotowej sprawie powołuje się skarżąca. Uznaniu administracyjnemu podlega jedynie określenie przez organ terminu na wykonanie nałożonego nakazu. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca zwróciła się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na adaptację pomieszczeń parteru budynku Gimnazjum nr [...] przy ul. S. na potrzeby przedszkola. Następnie organ poinformował skarżącego, że ze względu na ochronę układu przestrzennego wnętrza zabytkowego budynku ewentualna przegroda na parterze oddzielająca części budynku użytkowane przez gimnazjum i przedszkole powinna być przezroczysta i neutralna w formie. W trakcie postępowania nie nastąpiło uzgodnienie programu m.in. w zakresie postawienia ścianek murowanych z gazobetonu o grubości 18 cm. Następnie, w wyniku przeprowadzonej w budynku w dniu [...] września 2012 r. kontroli stwierdzono, że prace budowlane zostały wykonane, a od września na parterze budynku funkcjonuje przedszkole, w wyniku czego organ uznał, że prowadzenie postępowania w przedmiocie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego jest bezprzedmiotowe i decyzją z dnia [...] września 2012 r. umorzył to postępowanie. Wskazać należy, że większość samowolnie wykonanych prac uzyskała akceptację konserwatorską (o co w protokole kontroli wniosła skarżąca), natomiast wstawienie pełnej murowanej ściany z drzwiami niedostosowanymi do istniejącej, zabytkowej stolarki drzwiowej, która w istotny sposób narusza walory historyczne i estetyczne budynku (m.in. likwiduje naturalne oświetlenie holu przez okna klatek schodowych) oraz zniekształca jego architekturę takiej akceptacji nie uzyskała. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, układ pomieszczeń z holem połączonym z klatką schodową i wejściem głównym stanowi jeden z najważniejszych elementów kompozycji przestrzennej wnętrza budynku i charakterystyczną, wyróżniającą cechę architektury szkolnej. Niewątpliwe zatem wykonane prace wpłynęły niekorzystnie na zachowanie chronionych walorów zabytkowego obiektu. W konsekwencji, skoro skarżąca samowolnie wstawiła murowaną przegrodę na parterze budynku wraz z drzwiami niedostosowanymi do zabytkowej stolarki drzwiowej już istniejącej w budynku, jako prawidłowe należało ocenić stanowisko organów, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie nałożono obowiązek usunięcia wybudowanej ściany oddzielającej klatkę schodową od głównego holu szkolnego (w części przylegającej do wejścia frontowego) celem przywrócenia do poprzedniego stanu. Nie mogło być też skutecznie kwestionowane to, że przed wykonaniem ww. prac skarżąca winna uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Taki obowiązek wynika wprost z treści art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Bez znaczenia pozostaje także, podnoszona przez skarżącą okoliczność, że deklarowała wymianę postawionej murowanej ściany na szklaną przegrodę, czy też zamieszczenie fototapety oddającej charakter korytarza. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, ze organy prawidłowo zastosowały się do reguł dowodowych wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również nie uchybiły art. 107 § 3 k.p.a. i przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w stopniu wystarczającym do wydania decyzji w oparciu o podstawę materialnoprawną z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zatem zarzuty naruszenia ww. przepisów należało uznać za bezzasadne. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).