VII SA/Wa 1671/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. K. i W. K. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]maja 2015 r. nr [...]po rozpatrzeniu odwołania A. i W. K. od decyzji Prezydenta [...]z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...]odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...]na działce nr ewid. [...]w [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z póżn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...]podał, że Prezydent [...]decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...], na dz. nr ew. [...]w [...]. W dniu [...]lipca 2013 r. do Urzędu [...]wpłynął wniosek A. K. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], a postanowieniem z dnia [...]lipca 2013 r. Prezydent [...]wznowił postępowanie w sprawie decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Prezydent [...]decyzją z dnia [...]września 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], w uzasadnieniu decyzji stwierdzając, iż z uwagi na brak podstaw do uznania wnioskodawcy za stronę w niniejszym postępowaniu nie zachodziła przesłanka określona wart. 145 § 1 pkt 4 kpa. Odwołanie od decyzji tej złożył A. K., podnosząc, iż w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]był z mocy prawa stroną postępowania. Wojewoda [...]po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...]grudnia 2013 r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego rozpatrywania sprawy w dniu [...]maja 2014 r. wpłynęło pismo pełnomocnika A. K., w którym wskazano, że zarówno art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa stanowią przesłanki przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; do pisma tego zostało dołączone pełnomocnictwo W. K., upoważniające tegoż pełnomocnika do działania w jej imieniu w niniejszej sprawie. Prezydent [...]po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia [...]maja 2014 r. nr [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na co zażalenie złożyli A. K. i W. K.. Wojewoda [...]po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...]lipca 2014 r. nr [...]uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, iż z uwagi na fakt, że skarżący powołują się na dwie niezależne od siebie przesłanki wznowienia tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ I instancji winien odnieść się do każdej z wymienionych przez wnioskodawców przesłanek, stosując odpowiednio przepisy kpa; zauważył, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania mającego na celu ustalenie czy wniosek o wznowienie został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę, działając na podstawie art. 50 § 1 Kpa pismem z dnia [...]października 2014 r. wezwał A. K. i W. K. do wskazania konkretnej daty w której dowiedzieli się o decyzji oraz okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania oraz do ich uprawdopodobnienia, w odpowiedzi na co wskazano, że iż wnioskodawcy o decyzji dowiedzieli się w dniu [...]lipca 2013 r., natomiast o zaistnieniu okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania z dniu [...]czerwca 2013 r. Prezydent [...]postanowieniem z dnia [...]listopada 2014 r. nr [...]wznowił postępowanie na żądanie A. K. i W. K., zakończone decyzją ostateczną Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...]na działce nr ew. [...]w [...]. Następnie na podstawie art. 10 § 1 kpa zawiadomił strony postępowania o zebranym materiale dowodowym w sprawie. Prezydent [...]decyzją z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...]odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, natomiast postanowieniem z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...]w odniesieniu do przesłanki art. 145 § 1 pkt 5 kpa, odmówił wznowienia postępowania na wniosek A. K. i W. K. zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...]grudnia 2014 r. nr [...]złożyli A. K. i W. K.. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...]stwierdził, że Prezydent [...] przeprowadzając postępowanie w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) z uwagi na zachowanie terminu określonego w art. 148 § 2 kpa, postanowieniem z dnia [...]listopada 2014 r. prawidłowo wznowił na żądanie A. K. i W. K. postępowanie zakończone ostateczną decyzją Prezydenta [...]z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie organ I instancji przeprowadził postępowanie co do przyczyny wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, i decyzją z dnia [...]grudnia 2014 r. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda [...]podzielił stanowisko organu I instancji. Następnie Wojewoda [...]przywołał art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, i stwierdził, że przepis ten, jako przepis szczególny wobec art. 28 kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazał, że wnoszący o wznowienie postępowania podnieśli, iż od dnia [...]czerwca 2013 r. pozostają ujawnionymi w księdze wieczystej właścicielami nieruchomości przy ul. [...]. Własność tej nieruchomości nabyli przez zasiedzenie z dniu [...]maja 2005 r., zatem byli jej właścicielami również w dacie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwolenia na budowę na nieruchomości [...]. Na dowód czego przestawili kopię postanowienia Sądu Rejonowego [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...], Wydział [...]o zasiedzeniu nieruchomości przy ul. [...]z dniem [...]maja 2005 r. oraz odpis elektroniczny księgi wieczystej KW Nr [...], ż którego wynika, że od dnia [...]czerwca 2013 r. A. K. wraz z żoną pozostają ujawnionymi w księdze wieczystej właścicielami nieruchomości przy ul. [...]. Z ustaleń organu wynika, że w dniu [...]sierpnia 2013 r. wpłynęło do Urzędu [...] pismo pełnomocnika wnioskodawców z załączonym postanowieniem Sygn. akt [...], z którego wynika, że stało się ono prawomocne w dniu [...]maja 2013 r. Organ I instancji podczas prowadzonego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], wystąpił pismem z dnia [...]listopada 2012 r. do [...]Biura [...] o podanie informacji, czy toczy się postępowanie dowodowe w sprawie regulacji stanu prawnego nieruchomości przy ul. [...], tj.: dz. ew. nr [...]z obrębu [...], czy zostało zakończone oraz o podanie na rzecz jakich osób została dokonana regulacja stanu prawnego dla w/w nieruchomości. W dniu [...]listopada 2012 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa wpłynęła odpowiedź, z której wynika, że nieruchomość przy ul. [...] jest własnością [...], co potwierdzała decyzja Wojewody [...]Nr [...] z [...] listopada 1992 r. oraz, że prowadzone jest aktualnie postępowanie sądowe z wniosku A. i W. K. o zasiedzenie nieruchomości. Organ uznał, iż po dokonaniu analizy powyższych danych, materiału zgromadzonego w sprawie oraz z uwagi na fakt, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. o zasiedzeniu nieruchomości o nr ew. [...]przy ul. [...], uprawomocniło się po wydaniu skarżonej decyzji tj. [...]maja 2013 r. stwierdzić należy, iż A. i W. K. pozostawali w toku postępowania oraz w dniu wydania przedmiotowej decyzji tj. [...] lutego 2013 r. wyłącznie samoistnymi posiadaczami nieruchomości przy ul. [...], a nie jej właścicielami, wobec czego nie posiadają przymiotu stron postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...]na działce nr ew. [...]w [...]. Odpowiadając na zarzuty odwołania Wojewoda [...]wyjaśnił, że okoliczność podnoszona przez skarżących - toczące się postępowanie cywilne o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości przy ul. [...] (nieruchomość sąsiadująca z działką inwestycyjną) zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zatem nie daje podstaw organowi do zawieszenia postępowania administracyjnego. Argumentem przemawiającym za tym stanowiskiem jest fakt, że prowadzone postępowanie sądowe "zmierzające do ustalenia "innego" właściciela mogłoby doprowadzić do całkowitego zablokowania postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane, co w przypadku procesu inwestycyjnego nie jest zasadne (por. z wyrok WSA w Olsztynie 6 lipca 2014 r. sygn. II SA/Ol 460/10, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/07). 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 5. Skargę na decyzję Wojewody [...]do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. K. i W. K., i domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Podnieśli, że istotne w sprawie jest, iż nieruchomość skarżących należy do gruntów [...]objętych przepisami dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...]. [...]z urzędu zatem musiało mieć świadomość, iż jeśli dochodziło do orzeczenia przez sąd nabycia własności nieruchomości [...], to z reguły nabycie własności następowało z datą [...]maja 2005 r. Rozpoznając wniosek inwestora organ I instancji musiał zatem mieć świadomość, że jest bardzo prawdopodobne, iż zostanie stwierdzone nabycie tej nieruchomości przez małżonków K. z dniem [...]maja 2005 r. Małżonkowie K. pismem z dnia [...]grudnia 2012 r. powiadomili Urząd [...]o toczącym się z ich wniosku postępowaniu o stwierdzenia nabycia nieruchomości przy ul. [...]przez zasiedzenie. Pismo do zostało złożone jako dowód przy zażaleniu (zatytułowanym jako odwołanie) wniesionym przez małżonków K. w dniu [...]października 2013 r. na postanowienie Prezydenta [...]z dnia [...]września 2013 r. nr [...]. Po otrzymaniu tego pisma organ I instancji miał obowiązek zawiesić postępowanie do czasu ustalenia właściciela nieruchomości przy ul. [...]w [...]. Tym bardziej, że projekt budowlany na nieruchomości przy ul. [...]przewidywał zabudowę w ostrej granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Nie wykonując obowiązku zawieszenia postępowania doprowadził do tego, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie brał udziału właściciel nieruchomości przy ul. [...]w [...]. 6. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...]wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...]odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...]lutego 2013 r. nr [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...]Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...]na działce nr ewid. [...]w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja narusza prawo. 9. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nadzwyczajnym – wznowienia postępowania. Rozważania organu dotyczące wznowienia postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji są prawidłowe, a zatem nie jest konieczne ich powtarzanie czy uzupełnianie. W tej sytuacji można jedynie podkreślić, że przesłanki wznowienia postępowania są przesłankami, których wystąpienie otwiera prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, bowiem nie wiadomo, jaki wpływ na decyzję miały wady postępowania wskazane w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa, które to wady są wadami istotnymi postępowania. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś wada postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Możliwość wznowienia postępowania jest uzależniona od wystąpienia w sprawie dwóch przesłanek pozytywnych: rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną i wystąpienie jednej z wyliczonych w kpa podstaw prawnych wznowienia, oraz nie istnienia przesłanek negatywnych – termin (art. 146 § 1 kpa) oraz treść rozstrzygnięcia sprawy w trybie wznowienia odpowiada treści decyzji ostatecznej (art. 146 § 2 kpa). 10. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent [...]decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...], na dz. nr ew. [...]w [...], natomiast w dniu [...]maja 2013 r. uprawomocniło się postanowienie Sądu Rejonowego [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...], Wydział [...]o zasiedzeniu nieruchomości przy ul. [...]z dniem [...]maja 2005 r.; z odpisu księgi wieczystej wynika, że od dnia [...]czerwca 2013 r. A. K. wraz z żoną W. K. pozostają ujawnionymi w księdze wieczystej właścicielami nieruchomości przy ul. [...]. Zgodnie z art. 172 § 1 i 2 kc, posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie). Po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze. Nie budzi wątpliwości, że orzeczenie o nabyciu własności przez zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny, a nabycie ma charakter pierwotny. Nabycie pierwotne polega na tym, że nabywca nie wywodzi swego prawa od prawa poprzedniego właściciela, lecz nabywa je niezależnie od czyichkolwiek uprawnień, w przeciwieństwie do nabycia pochodnego, które polega na tym, że prawo własności przechodzi z dotychczasowego właściciela na nowego właściciela, czyli prawo pozostaje takie samo, a zmienia się jedynie jego podmiot (umowa sprzedaży, darowizny, zamiany). Akt deklaratoryjny zaś, to akt potwierdzający, stosownie do wymagań prawa, że powstały konkretne fakty wywołujące skutki prawne; nie tworzą one nowych stanów prawnych, lecz jedynie powstałym już sytuacjom nadają określony kształt prawny. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 16 września 2011 r. IV CSK 608/10 stwierdził, m. in., że sąd nie ustala istnienia prawa własności w dacie orzeczenia sądu, lecz stwierdza nabycie prawa własności, czyli powstanie tego prawa dla tego, kto nieruchomość zasiedział. Takie stwierdzenie nie jest ustaleniem faktu, lecz rezultatem subsumcji pod przepisy prawa, całego zespołu faktów, ustalonych na podstawie przeprowadzonego postępowania, a decydujących w myśl przepisów prawa materialnego – o nabyciu prawa własności. Spełnienie materialno-prawnych przesłanek zasiedzenia musi z natury rzeczy wyprzedzać stwierdzenie przez sąd nabycia tą drogą prawa własności, gdyż w przeciwnym razie wniosek żądający takiego stwierdzenia musiałby ulec oddaleniu. Toteż stwierdzenie nabycia przez oznaczoną osobę własności nieruchomości przez zasiedzenie ustala stan prawny, który zaistniał w przeszłości. Niniejszy skład orzekający pogląd ten podziela w zupełności. Nie budzi wobec powyższego wątpliwości, że skoro skarżący A. K. i W. K. z dniem [...]maja 2005 r. stali się właścicielami nieruchomości przy ul. [...], co wynika z prawomocnego postanowienia sądu powszechnego o zasiedzeniu nieruchomości, to przysługiwał im przymiot stron postępowania zakończonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami w parterze przy ul. [...], na dz. nr ew. [...]w [...]. 11. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. 12. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.