VII SA/Wa 1672/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] w przedmiocie przekazania zażalenia zgodnie z właściwością I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. J. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], wydane po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem własnym wymienionego organu z [...] czerwca 2009 r. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z [...] listopada 2008 r. (data wpływu do organu: [...] listopad 2008 r.) M. J. zwrócił się do Wojewody [...] "o wykonanie i zmianę komunikacji w obrębie ul. P. i ul. Z. oraz w związku z powyższym o natychmiastowe wstrzymanie, aktualnie rozpoczętych przez Gminę [...][...] robót renowacji nawierzchni ul. P.". Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2008 r. znak: [...], działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), przekazał wymienione pismo M. ., Burmistrzowi [...][...], jako organowi właściwemu w sprawie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że kwestie objęte wnioskiem dotyczą -zgodnie z art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym- zadań własnych gminy (ul. P. i ul. Z. są drogami lokalnymi). M. J., nie zgadzając się z postanowieniem Wojewody, złożył zażalenie na to orzeczenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (tj. zgodnie z pouczeniem zawartym w skarżonym akcie). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w związku z wniesionym przez M. J. zażaleniem, w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał postanowienie znak: [...], którym -na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.- przekazał zażalenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do załatwienia zgodnie z właściwością. Na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. orzeczeniem z [...] czerwca 2009 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał postanowienie własne z [...] czerwca 2009 r. w mocy. Wskazał w uzasadnieniu, że właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r., wydane w trybie art. 65 § 1 k.p.a., jest tylko Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie jak błędnie pouczono skarżącego w tym postanowieniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z prawem sprawuje minister właściwy do spraw administracji publicznej. Ponadto, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437 ze zm.), dział administracja publiczna obejmuje sprawy administracji, w tym organizacji urzędów administracji publicznej oraz procedur administracyjnych. Z powyższych przepisów wynika, jak w konsekwencji organ ten stwierdził, właściwość ministra kierującego działem administracji publicznej do rozpatrywania zażaleń na postanowienia wydawane przez wojewodę w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Obecnie ministrem w sprawach administracji publicznej jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Niezależnie od powyższego, organ zaznaczył, że postanowieniem z [...] lipca 2009r., znak: [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. J. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2008r., znak: [...], uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2009 r., M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że swój wniosek z [...] listopada 2008 r. w sprawie wykonania i zmiany komunikacji w obrębie ul. P. i ul. Z. oraz w związku z powyższym o natychmiastowe wstrzymanie, aktualnie rozpoczętych przez Gminę [...][...]robót renowacji nawierzchni ul. P. skierował prawidłowo do Wojewody, z uwagi na naruszenie prawa przez Urząd Gminy [...][...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2011/09), oddalił skargę M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2009 r., znak: [...]. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez M. J. od powyższego wyroku Sądu I Instancji z 22 czerwca 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2011/09), wyrokiem z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 184/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny zwrócił uwagę na przepis art. 65 § 1 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w sprawie. Wskazał, że powołany przepis stanowił wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zaznaczył przy tym, iż Kodeks nie przewiduje orzekania w przedmiocie wniosku, w rozumieniu art. 241 k.p.a., w drodze postanowienia ani nie wskazuje środków zaskarżenia pisma w przedmiocie przekazania sprawy. Działania w tym zakresie mogą być jedynie przedmiotem skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. (art. 246 § 1 k.p.a.). Przepisy k.p.a. w zakresie rozpatrywania wniosków zwierają autonomiczną regulację dotyczącą przekazywania niewłaściwie skierowanych wniosków, co wyłączało możliwość zastosowania w tym zakresie art. 65 § 1 k.p.a. Dostrzegając powyższe Sąd kasacyjny stwierdził, iż rozpoznając podanie skarżącego organy winny ocenić, w oparciu o argumenty w nim zawarte oraz charakter żądania, czy dotyczy ono sprawy w rozumieniu art.1 pkt 1 k.p.a., a jeśli tak to winny ustalić organ właściwy do załatwienia sprawy i zastosować procedurę z art. 65 lub 66 k.p.a. Natomiast w przypadku ustalenia przez organy, że podanie skarżącego nie dotyczy sprawy administracyjnej należało zastosować procedurę przewidzianą w dziale VIII k.p.a. Wskazał w tym kontekście, iż w uzasadnieniu Sądu I instancji zabrakło rozważań odnośnie tego czego domaga się skarżący i w jakim trybie jego podanie winno być załatwione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Sąd I instancji orzekając ponownie w niniejszej sprawie (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 184/11) uznał, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2009 r., zostało wydane z istotnym naruszeniem art. 65 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tych orzeczeń). Sąd uznał w konsekwencji, że oba ww. orzeczenia wymagały wyeliminowania z obrotu prawnego. Dokonując takiej oceny Sąd kierował się wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd kasacyjny. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż Sąd kontrolował w sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z [...] czerwca 2009 r. o przekazaniu Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do załatwienia zgodnie z właściwością zażalenia wniesionego przez skarżącego na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. o przekazaniu Burmistrzowi [...][...] (jako organowi właściwemu) podania skarżącego z [...] listopada 2008 r. Wymienione (i objęte kontrolą Sądu w sprawie) oba postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Analizując ten przepis Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2012 r. zapadłym w sprawie (sygn. akt II OSK 184/11) wskazał, iż art. 65 § 1 k.p.a. stanowił wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wskazał również, że Kodeks nie przewiduje orzekania w przedmiocie wniosku, w rozumieniu art. 241 k.p.a., w drodze postanowienia ani nie wskazuje środków zaskarżenia pisma w przedmiocie przekazania sprawy. Działania w tym zakresie mogą być jedynie przedmiotem skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. (art. 246 § 1 k.p.a.). Przepisy Kodeksu w zakresie rozpatrywania wniosków zwierają autonomiczną regulację dotyczącą przekazywania niewłaściwie skierowanych wniosków, co wyłączało możliwość zastosowania w tym zakresie art. 65 § 1 k.p.a. Podnosząc powyższe, Sąd kasacyjny zauważył, iż w niniejszej sprawie zabrakło ustalenia, czego w podaniu z [...] listopada 2008 r. domaga się skarżący, a dopiero poczynienie ustaleń w tej kwestii pozwoliłoby na prawidłowe zastosowanie art. 65 k.p.a., albo wskazałoby na potrzebę uwzględnienia przepisów Działu VIII Kodeksu. Kierując się wykładnią prawa i uwagami poczynionymi w sprawie przez Sąd kasacyjny, Sąd I instancji uznał, że zastosowanie w sprawie art. 65 § 1 Kodeksu było co najmniej przedwczesne. Po wpłynięciu zażalenia na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. Główny Inspektor nie wyjaśnił bowiem podstawowej (dla zastosowania ww. regulacji prawnej) kwestii, a mianowicie nie ustalił, czego w istocie żąda skarżący, a w konsekwencji - w oparciu o jakie przepisy i przez jaki organ sprawa przez niego przedstawiona winna być załatwiona. W tym kontekście wskazać jednak w pierwszej kolejności należy, że stosownie do przepisu art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Wniesienie podania nie powoduje zatem z mocy prawa wszczęcia postępowania przez organ, do którego zostało ono złożone. Po otrzymaniu podania organ obowiązany jest zbadać swoją właściwość rzeczową, miejscową, a także instancyjną. Pierwszą czynnością organu po wniesieniu podania jest zatem ustalenie, czy jest w sprawie właściwy. Przy ustalaniu właściwości niezbędnym jest natomiast wyjaśnienie, czego domaga się wnoszący. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli bowiem na ustalenie organu właściwego i właściwe nadanie dalszego biegu sprawie. Na tym etapie organ winien więc m. in. zbadać, czy podanie dotyczy sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., której załatwienie winno znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, czy też stanowi wyłącznie wniosek przewidziany w art. 241 Kodeksu, bo od tego (jak wskazał w sprawie Sąd kasacyjny) uzależnione jest prawidłowe zastosowanie albo art. 65 Kodeksu, albo art. 243 tej ustawy (celem przekazania podania do organu właściwego do jego załatwienia). W niniejszej sprawie, przed zastosowaniem ww. art. 65, Główny Inspektor nie poczynił ustaleń odnośnie charakteru żądania skarżącego. Przyjął bez żadnej analizy wniosku skarżącego z [...] listopada 2008 r., że dotyczy on sprawy indywidualnej. W kontekście treści ww. podania, takie działanie organu może jednak budzić (i budzi) wątpliwości. Wskazać bowiem trzeba, że skarżący w podaniu z [...] listopada 2008 r. domaga się m. in. zmiany komunikacji w obrębie dwóch ulic oraz wstrzymania robót polegających na renowacji nawierzchni ulicy. Z uwagi na takie zapisy ww. podania należy przyjąć, iż poczynienie ustaleń co do charakteru żądania miało w sprawie istotne znaczenie. Główny Inspektor winien więc ocenić podanie skarżącego, i ustalić w efekcie, czy dotyczy ono sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Stwierdzenie, iż skarżący domaga się załatwienia sprawy indywidualnej, uprawniałoby organ w dalszej kolejności do ustalenia organu właściwego do jej załatwienia i -ewentualnie- zastosowania procedury z art. 65 lub 66 k.p.a. Ustalenie zaś, że podanie skarżącego nie dotyczy sprawy załatwianej w drodze decyzji, i stanowi wyłącznie wniosek przewidziany w art. 241 i nast. Kodeksu, stanowiłoby podstawę do zastosowania procedury przewidzianej w Dziale VIII. Konkludując, brak wyjaśnienia charakteru żądania skarżącego, w tym trybu w jakim domaga się on załatwienia sprawy, spowodował, iż wydane przez Głównego Inspektora postanowienia w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a. należało uznać za wadliwe, w stopniu wymagającym ich uchylenia. Analizując ponownie sprawę, Główny Inspektor winien mieć na względzie, że zażalenie M. J. na postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. zostało załatwione przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] lipca 2009 r., znak: [...]. Postanowieniem tym organ uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji.