II OSK 184/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2011/09 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] w przedmiocie przekazania zażalenia zgodnie z właściwością uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie II OSK 184/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 22 czerwca 2010 r. (VII SA/Wa 2011/09), oddalił skargę M.J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], w przedmiocie przekazania zażalenia zgodnie z właściwością. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14.06.1960r. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - dalej "K.p.a." -przekazał Burmistrzowi Krynicy Zdroju, jako organowi właściwemu, pismo M. J. z dnia [...] listopada 2008r., dotyczące wykonania i zmiany komunikacji w obrębie ul. [...] i ul. [...], zawierające również wniosek o natychmiastowe wstrzymanie rozpoczętych przez Gminę robót renowacji nawierzchni ul. [...]. M. J. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2008r., kierując je do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał zażalenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji do załatwienia zgodnie z właściwością. Po rozpatrzeniu wniosku M. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2009r. wskazując w uzasadnieniu, że właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...].11.2008r., znak: [...], wydane w trybie art. 65 § 1 K.p.a., jest tylko Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, a nie jak błędnie pouczono skarżącego w tym postanowieniu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 z późn. zm.), nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z prawem sprawuje minister właściwy do spraw administracji publicznej. Ponadto, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 04.09.1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437 ze zm.), dział administracja publiczna obejmuje sprawy administracji, w tym organizacji urzędów administracji publicznej oraz procedur administracyjnych. Z powyższych przepisów wynika zatem właściwość ministra kierującego działem administracji publicznej do rozpatrywania zażaleń na postanowienia wydawane przez wojewodę w trybie art. 65 § 1 Kpa. Obecnie ministrem właściwym w sprawach administracji publicznej jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Niezależnie od powyższego organ zaznaczył, że postanowieniem z dnia [...].07.2009r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpatrzenia zażalenia M. J. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...].11.2008r., znak: [...], uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na powyższe postanowienie M.J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że swój wniosek z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie wykonania i zmiany komunikacji w obrębie ul. [...] i ul. [...] skierował prawidłowo do Wojewody, z uwagi na naruszenie prawa przez Urząd Gminy Krynica Zdrój. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 19 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek kontroli właściwości do rozstrzygnięcia danej sprawy. A zatem po otrzymaniu podania organ administracji zobowiązany jest zbadać swą właściwość rzeczową, miejscową, jak i funkcjonalną. Ustawodawca określił przy tym daleko idące konsekwencje nieokreślenia lub nieprawidłowego określenia tej właściwości przez organy, wskazując w art. 156 §1 pkt. 1 K.p.a., że decyzja, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, jest nieważna. Mając na uwadze powyższy obowiązek organów administracji (kontroli z urzędu swej właściwości), ustawodawca w art. 65 § 1 K.p.a. wskazał, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Zatem przed podjęciem działań merytorycznych w związku z otrzymaną korespondencją organ administracji publicznej obowiązany jest w pierwszej kolejności do ustalenia stanu faktycznego a następnie do sprawdzenia, czy posiada stosowne kompetencje do rozpatrzenia danej sprawy. W razie wątpliwości co do treści oraz zakresu wniosku organ powinien wezwać wnioskodawcę do wyjaśnienia lub doprecyzowania treści pisma. Ponieważ zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 05.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 z późn. zm.), nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z prawem sprawuje minister właściwy do spraw administracji publicznej, tj. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, to stwierdzić należy, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przekazał zażalenie na postanowienia wydawane przez wojewodę w trybie art. 65 § 1 K.p.a. do ministra kierującego działem administracji publicznej do rozpatrywania zażaleń. Nadmieniono, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględnił zażalenie M. J. uchylając postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...].11.2008r, znak: [...], i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji -postanowieniem z dnia z dnia [...].07.2009r., znak: [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M.J. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie "obrazę przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 65 K.p.a w związku z art. 127 § 2 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 17 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 88 a ust. 1 w zw. art. 88 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organem właściwym w sprawach architektoniczno-budowlanych jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, podczas gdy zgodnie z ustawą Prawo budowlane, w sprawach tych organem wyższego stopnia w stosunku do wojewody jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, 2. art. 135 p.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pppsa w związku z art. 151 ppsa bowiem Sąd I instancji wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, uznając za zgodne z prawem postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, 3. naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zamiast tego powołanie się na przepis nieobowiązującej już ustawy. W motywach skargi podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji nie wskazano w ogóle podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bowiem za taką nie może być uznany art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie, gdyż ta ustawa utraciła moc 1 kwietnia 2009 r., a więc jeszcze przed datą wydania postanowienia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Mają na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego lub przyznania pełnomocnikowi Skarżącego wyznaczonemu z urzędu kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z art. 250 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W dacie orzekania przez organy art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowił, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z kolei według § 2 tego artykułu podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że na organie, który uznał się za niewłaściwy w sprawie ciąży przekazania sprawy organowi właściwemu. Ustalenie swojej właściwości (rzeczowej, miejscowej, instancyjnej) należy do podstawowych obowiązków organów administracji publicznej. Organ ustala ją w każdej sprawie, w jakiej wpłynęło podanie. Podjęcie bowiem aktu administracyjnego przez organ niewłaściwy w sprawie powoduje, że taki akt dotknięty jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Ponadto przekazanie podania (sprawy) w trybie art. 65 § 1 K.p.a. innemu organowi, nie może być przekazaniem do załatwienia sprawy pierwszemu lepszemu organowi, ale powinno być poprzedzane odpowiednimi ustaleniami stanu faktycznego, jak i rozważaniami opartymi na analizie obowiązującego prawa, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu sprawy (postanowienie NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OW 7/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 1848/09 LEX nr 992503). Podkreślenia też wymaga, że artykuł 65 § 1 k.p.a. stanowił wyłącznie podstawę przekazywania według właściwości spraw indywidualnych załatwianych przez organy administracji w drodze decyzji, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Kodeks nie przewiduje orzekania w przedmiocie wniosku, w rozumieniu art. 241 K.p.a., w drodze postanowienia ani nie wskazuje środków zaskarżenia pisma w przedmiocie przekazania sprawy. Działania w tym zakresie mogą być jedynie przedmiotem skargi w rozumieniu art. 227 K.p.a. (art. 246 § 1 K.p.a.). Przepisy K.p.a. w zakresie rozpatrywania wniosków zwierają autonomiczną regulację dotyczącą przekazywania niewłaściwie skierowanych wniosków, co wyłączało możliwość zastosowania w tym zakresie art. 65 § 1 k.p.a. ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2006 r. IV SA/Wa 2161/05, LEX nr 203689) Zatem rozpoznając podanie skarżącego organy winny ocenić, w oparciu o argumenty w nim zawarte oraz charakter żądania, czy dotyczy ono sprawy w rozumieniu art.1 pkt 1 Kpa, a jeśli tak to winny ustalić organ właściwy do załatwienia sprawy i zastosować procedurę z art. 65 lub 66 k.pa. Natomiast w przypadku ustalenia przez organy, że podanie Skarżącego nie dotyczy sprawy administracyjnej należało zastosować procedurę przewidzianą w dziale VIII K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, bowiem nadzór nad działalnością wojewody sprawuje minister właściwy do spraw administracji publicznej tj Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. W sprawie zabrakło jednak rozważań odnośnie tego czego domaga się skarżący i w jakim trybie jego podanie winno być załatwione. Przypomnieć należy, że Skarżący w swoim wniosku z [...] listopada 2008 r. wystąpił do Wojewody Małopolskiego o zmianę komunikacji w obrębie ulic [...] i [...] w Krynicy Zdrój oraz o wstrzymanie rozpoczętej przez gminę Krynica Zdrój renowacji nawierzchni ulicy [...]. Sam fakt sprawowania nadzoru przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nad wojewodą nie daje jeszcze podstaw prawnych do kierowania do tego Ministra wszystkich podań składanych przez obywateli, w jakimś sensie związanych z działalnością wojewody. Rację też ma skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji przeoczył fakt zmiany regulacji prawnej i że od 1 kwietnia 2009 r. kwestie nadzoru na wojewodą były unormowane w ustawie z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U.2009.31.206). Ten błąd Sądu I instancji nie był jednak nieistotny, bowiem art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U.2009.31.206), w zakresie nadzoru nad wojewodą, zawiera rozwiązanie prawne takie jakie przewidywał art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Abstrahując od powyższego, powołany przepis o nadzorze nad wojewodą nie mógł być podstawą do przekazania podania wojewodzie, gdyż jest to norma kompetencyjna. Taką podstawą mógłby być art. 229 pkt 6 K.p.a. Jednakże jak już wyżej wspomniano w pierwszej kolejności należało ustalić czego domaga się skarżący. Z pewnością przedmiotem wniosku Skarżącego z [...] listopada 2008 r. nie jest działalność Wojewody Małopolskiego. Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu strony skarżącej adwokatowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258–261 p.p.s.a.