VII SA/Wa 1672/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi H. M. i P.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę H. M. i P. M. ("skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ odwoławczy") z [...] kwietnia 2018 r. [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem [...] od decyzji Wojewody [...] ("Wojewoda", "organ I instancji") z [...] marca 2017 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda, w postępowaniu wszczętym na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] oraz I. P., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2006 r. , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przyłączami infrastruktury (wod.-kan., kanalizacji deszczowej, gazu oraz wewnętrznej instalacji gazu, sieci energetyczne, oświetleniowe, przebudowa linii energetycznej napowietrznej 15 kV), wjazdem na działkę, wewnętrznym układem drogowym i murami oporowymi przy ul. [...] w [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...] KM6, obręb W.K.. Skarżący oraz [...] wnieśli odwołania od decyzji Wojewody z [...] marca 2017 r. W piśmie z [...] lutego 2018 r. [...] złożył oświadczenie o cofnięciu swojego odwołania. GINB decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 137 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 137 k.p.a. i wyjaśnił, że czynność procesowa, jaką jest wniesienie odwołania i cofnięcie odwołania, jest oparta na zasadzie rozporządzalności, która jednak w kwestii cofnięcia odwołania jest ograniczona. Podlega ona kontroli organu odwoławczego i w razie oceny, że prowadziłaby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, czynność ta nie wywołuje skutku prawnego. GINB powołał się na istnienie ugruntowanego stanowiska w orzecznictwie administracyjnym, że cofnięcie odwołania przez stronę nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 1994 r., sygn. akt I SA 119/94; wyrok NSA z 3 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 440/98; wyrok NSA z 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1857/98). W każdym przypadku, przed podjęciem decyzji na skutek cofnięcia odwołania, organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać kontroli legalności decyzji organu pierwszej instancji pod względem zgodności z prawem oraz z interesem społecznym. Wprowadzenie do konstrukcji prawnej odwołania ograniczonej rozporządzalności oznacza, że celem tego środka zaskarżenia jest nie tylko ochrona praw podmiotowych jednostki, ale i obiektywnego porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie GINB nie dopatrzył się, aby zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] marca 2017 r. naruszała prawo lub interes społeczny. Ponadto po rozpatrzeniu odwołań skarżących GINB decyzją z [...] kwietnia 2018 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] marca 2017 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2006 r. We wniesionej do sądu wojewódzkiego skardze na decyzję GINB z [...] kwietnia 2018 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego, złożonej łącznie ze skargą na decyzję GINB z [...] kwietnia 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody z [...] marca 2017 r., skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów: - art. 32 ust.4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, - § 3 pkt 18 i § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04. 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, - art. 7, art. 7a, art.. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w wypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, po jej uprzednim rozpoznaniu w trybie art. 119 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż dla działek objętych decyzją istniał ważny plan miejscowego zagospodarowania, który na obszarze oznaczonym w planie symbolem A15NG zgodnie z kartą terenu ustalał, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest nieuciążliwa działalność gospodarcza i komunalna, a dopuszczalnym przeznaczeniem terenu jest funkcja mieszkaniowa. Inwestor nie przestrzegając postanowień planu miejscowego przedstawił projekt budynku mieszkalnego wielorodzinnego bez części usługowej. Legalne definicje podstawowego przeznaczenia terenu i funkcji dodatkowej tj. uzupełniającej wyjaśniają, że przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć przeznaczenie, które przeważa na danym terenie a przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, dopuszczone na warunkach określonych planem. Tak, więc przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i o pozwoleniu na budowę konieczna była ocena zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Ocena taka albo nie była dokonana albo była pobieżna skoro dopuściła całkowitą zmianę przeznaczenia terenu. Prezydent Miasta [...] powinien w tej sytuacji wezwać inwestora do zmiany projektu a w wypadku niewykonania wezwania, wydać decyzję negatywną. Brak określenia w planie zagospodarowania warunków stosowania dopuszczalnej funkcji terenu, nie oznacza, że planowane przedsięwzięcie zgodne jest z postanowieniami planu. Odwrócenie w całości dopuszczalnej funkcji terenu powoduje, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania i rażąco naruszała prawo miejscowe. Teza taka a contrario wynika z wyroku NSA z 7.02.20l2r. II OSK 2566/10. Dla terenu A15NG wskazano jedynie, że dopuszczalnym przeznaczeniem terenu jest funkcja mieszkaniowa, lecz pominął że jej przyjęcie przy braku jako podstawowej przy braku określenia szczególnych warunków dopuszczalnej funkcji terenu, prowadzi wprost do rażącego naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu. Zatem brak zgodności o której mowa w art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego oznacza jej sprzeczność - wyrok WSA w Krakowie, z 29-05.2009r. ll.SA/Kr 565/09, LEX Nr 558442. Niesprawdzenie projektu budowlanego lub jego nader pobieżna kontrola, skutkuje tym, że inwestor wybudował budynek mieszkalny o 3,5.kondygnacjach zamiast zgodnie z. ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o 2,5 kondygnacjach. Ponadto dodatkowa kondygnacja nadziemna, usytuowana poniżej dotychczas przyjętej za najniższą, powoduję iż zmienia się poziom zero budynku, jako że do podstawy liczenia wysokości budynku liczy się wejście najniżej usytuowane, w związku z czym zmienia się też dopuszczalną wysokość budynku. Tym samym naruszono § 3 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w konsekwencji ponownie rażąco naruszono ustalenia planu, który dopuszczał wyłącznie realizację 2,5 kondygnacyjnego budynku o określonej wysokości. Art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego jako warunek konieczny i niezbędny inwestycji na danym terenie wskazuje dostęp do drogi publicznej. Warunek ten w chwili wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu i o wydaniu pozwolenia na budowę nie był spełniony, ponieważ droga w części należała do prywatnego właściciela, który nie ustanowił służebności drogowej a nadto nie spełniała wymogów określonych w § 14 ust.2 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Błąd ten częściowo naprawiono po pewnym czasie regulując własność terenu. W pozostałym zakresie uchybienia istnieją do chwili obecnej. W związku z powyższym argumentacja, że działka, na której znajduje się droga nie jest działką inwestycyjną i nie jest objęta decyzją Prezydenta Miasta [...] wskazaną wyżej, nie zasługuje na uwzględnienie. Prezydent Miasta [...] wydając decyzję o zatwierdzeniu projektu i o pozwoleniu na budowę miał pełną świadomość, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej i zgodnie ż obowiązującymi przepisami powinien wydać decyzję odmowną. Tuszując wskazany brak w pkt 6 decyzji o pozwoleniu na budowę nałożono na inwestora obowiązek scalenia działek jako jednej działki. Scalenia nigdy nie dokonano, natomiast dążąc do dokonania odbioru budynku drogę przekształcono czasowo w drogę wewnętrzną, a po odbiorze sprzedano miastu. Ten sposób działania stanowi przejaw lekceważenia przepisów prawa i ich obejścia a następnie usprawiedliwiania przez inne organy rozpatrujące sprawę. Podnoszenie przez GINB w uzasadnieniu, zaskarżonej decyzji argumentacji, że projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły jednocześnie oświadczenie o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, jest chybiony i stanowi nieudolną próbę usprawiedliwiania tych osób. Skarżący posiadają interes prawny i faktyczny w sprawie od chwili wydania pierwotnej decyzji przez Prezydenta Miasta [...]. Mianowicie jedna z działek objętych inwestycją graniczy z działką skarżących, na której znajduje się słup linii elektrycznej, przeznaczonej wyłącznie dla wzniesionego budynku mieszkalnego. W trakcie budowy bez zgody skarżących dokonano wejścia na tę działkę i wymieniono słup. Także na działce objętej inwestycją a graniczącą z działką skarżących nakazano rozbiórkę istniejącego tam budynku warsztatowego. Skarżący mając świadomość, że nastąpią naruszenia ich działki i chcąc mieć wpływ na inwestycję zamierzali skorzystać z dopuszczenia ich do sprawy w charakterze strony, jednak składane w tym zakresie wnioski do Prezydenta Miasta [...] nie zostały uwzględnione a odwołania oddalone. Tym samym skutecznie pozbawiono ich możliwości obrony ich interesów w tym w szczególności prawa własności. Skutkiem takiego działania było niezachowanie wymaganej odległości pomiędzy budynkiem mieszkalnym a działką nr ewid. [...] oraz istnienie rozległej infrastruktury, w tym dużej części kondygnacji naziemnej hali garażowej na sąsiedniej działce, na działce nienależące] do wybudowanego w dzielnicy domów jednorodzinnych bloku. Wszystkie dotychczasowe decyzje mają braki formalne, brak jest w nich właściwego oznaczenia stron. Zgodnie z k.p.a. należy każdorazowo na każdym piśmie dokładnie wskazać strony postępowania administracyjnego, łącznie z podaniem adresu zamieszkania oraz w razie potrzeby również nr PESEL, jeśli pod danym adresem mieszkają osoby o tych samych imionach oraz nazwiskach. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, czyli ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, i w konsekwencji przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu z [...] kwietnia 2018 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo opisanych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. W myśl art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. następstwem skutecznego cofnięcia odwołania jest umorzenie postępowania odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty, zbadał czy nie zachodzą negatywne przesłanki cofnięcia odwołania, określone w art. 137 zdanie drugie k.p.a. Organ odwoławczy dokonał oceny prawidłowości decyzji organu I instancji pod kątem jej zgodności z prawem oraz z interesem społecznym. Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja nie zawiera takich naruszeń. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organ w sposób wystarczający wyjaśnił również motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, a uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Podniesione w skardze zarzuty dotyczą w zasadzie tylko decyzji GINB z [...] kwietnia 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody z [...] marca 2017 r., na którą skarga była też przedmiotem odrębnego rozpoznania pod sygn. akt VII SA/Wa 1673/18. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.