VII SA/Wa 1677/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., znak; [...], Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek K. D., nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] udzielającej M. P. i M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wg projektu typowego W-0119, jako murowanego, z dachem 2-spadowym 2-poziomowym krytym materiałem niepalnym, bez garażu i budynku gospodarczego, jako murowanego, z dachem jednospadowym krytym materiałem niepalnym), w części dotyczącej budynku mieszkalnego wg projektu typowego W - 0119, w pozostałej zaś części odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1990 r., nr [...]. Wojewoda [...] wskazał w uzasadnieniu, ze w dacie wydawania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1990r nr [...] obowiązywały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późniejszymi zmianami ), oraz przepisy wykonawcze - rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 17, poz. 62 ) oraz stwierdził, że według planu zagospodarowania i zapisu zawartego w decyzji w pozwoleniu na budowę Naczelnik Miasta i Gminy w R. dopuścił realizację budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w odległości "1 m od granicy sąsiedniej działki nr [...] dla części budynku bez otworów okiennych i drzwiowych i 3,5m od granicy tej działki ( okno w tej części ściany mogły być wykonane po uzyskaniu zgody właściciela sąsiedniej działki. Ponadto decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1980r, budynek mieszkalny M. i M. P., sytuuje w odległości 3m od granicy działki nr [...]. Z planu zagospodarowania wynika, że budynek mieszkalny został zlokalizowany ściana łamaną od strony działki nr ewid. [...], stanowiącej własność W. Ż.. Część ściany zaprojektowana została w odległości 3,0m od granicy działki W. Ż., natomiast część ściany budynku, która posiada otwór drzwiowy jest usytuowana w odległości 3,64m od granicy tej działki. Takie usytuowanie budynku zarówno w stosunku do działki [...] jak i do działki nr ewid. [...], było, zdaniem Wojewody, niezgodne z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki, stosownie bowiem do § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia budynki powinny być usytuowane w odległości co najmniej 4m, od granicy działki, a gdy ściana zwrócona w stronę granicy nie ma otworów okiennych - co najmniej 3m od granicy. Ust. 2 § 12 tego rozporządzenia pozwala na zmniejszenie powyższych odległości jeżeli zabudowa na sąsiedniej działce istnieje w odległości większej niż 4m od granicy działki, a odległość miedzy budynkiem istniejącym a projektowanym wynosi co najmniej 8m. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] w pozostałej części dot. budynku gospodarczego wskazując na brak naruszenia przepisów prawa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy R. w części obejmującej budowę budynek gospodarczy. Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2011 r., znak; [...], M. P. złożyła w ustawowym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w części dot. budynku mieszkalnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej K.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1990 r,, nr [...], w zakresie dotyczącym budynku gospodarczego i w tej części stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1990 r., nr [...]. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1990 r., w całości wydana została z oczywistym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 z późn. zm. - wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy czym w myśl § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Organ odwoławczy wskazał, że część ściany spornego budynku mieszkalnego została zaprojektowana w odległości 3,0 m od granicy z działką nr ewid. [...], natomiast pozostała jej cześć, w której znajduje się otwór drzwiowy w odległości ok. 3,64 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Przy czym odległość pomiędzy budynkami mieszkalnymi istniejącymi na działce nr ewid. [...], a zaprojektowanym budynkiem mieszkalnym inwestorów przekracza 8,0 m. W tym zakresie nie zostały naruszone rażąco warunki techniczne, gdyż przepis § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. dopuszcza zmniejszenie odległości wskazanych w ust. 1, jeżeli odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym wynosi co najmniej 8,0 m. Jednocześnie z projektu zagospodarowania wynika, iż odległość zaplanowanego budynku mieszkalnego od granicy z działką nr ewid. [...] oraz znajdującego się na niej budynku mieszkalnego wynosi 1.0 m. Organ zwrócił uwagę na rażące naruszenie § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia w zakresie odległości projektowanego budynku mieszkalnego od granicy z działką nr ewid. [...] (wymagana odległość - 4,0 m; projektowana 1.0 m). Organ zauważył, że zmniejszenie wymaganej odległości, dopuszczalne na mocy § 12 ust. 2 w/w rozporządzenia, w analizowanym przypadku nie mogło mieć miejsca. Po pierwsze budynek na działce nr ewid. [...] został usytuowany bezpośrednio przy granicy ( a nie w odległości 4 m od granicy). Po drugie odległość pomiędzy tym budynkiem a budynkiem projektowanym wynosi 1,0 m (a nie 8,0 m). Ponadto budynek gospodarczy został zaprojektowany w odległości 1,0 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Biorąc pod uwagę, że budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] został zlokalizowany w granicy, to przedmiotowy budynek gospodarczy powinien być zaprojektowany w odległości co najmniej 3,0 m (gdyby ściana budynku gospodarczego od strony sąsiedniej działki nie miała otworów okiennych lub drzwiowych) lub w odległości 4,0 m od granicy działki inwestycyjnej (gdyby ściana budynku gospodarczego od strony sąsiedniej działki miała otwory okienne lub drzwiowe). W konsekwencji także w tym zakresie został rażąco naruszony § 12 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, a naruszenie to nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Tym samym ,zdaniem organu odwoławczego, należy stwierdzić, że sposób usytuowania zaprojektowanego budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego wskazuje, że w sposób rażący został naruszony przepis § 12 w/w rozporządzenia. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że powyższe uchybienia wpływają negatywnie na sferę praw i obowiązków podmiotów uprawnionych do działki nr ewid. [...] poprzez ograniczenie dostępu do światła dziennego czy też ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek. Tym samym należy stwierdzić, że wskazane naruszenia wywołują skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności, a ponadto mają one znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego, organ wyjaśnił , że postępowanie nieważnościowe nie stało się bezprzedmiotowe, w części dotyczącej projektowanego budynku gospodarczego, gdyż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1990 r., nr [...], w tej części nadal znajdowała się w obrocie prawnym. Ponadto zauważył, że zgodnie z brzmieniem art. 139 Kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zdaniem organu odwoławczego, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 Kpa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i takie naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Przy czym pod pojęciem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 139 Kpa mieszczą się wszelkie przypadki kwalifikowanegonaruszenia prawa wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 zaskarżyła do Sądu K. P. w imieniu M. i M. P.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż w jej ocenie organy orzekające pominęły zupełnie uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r. III AZP 23/93, zgodnie z którą nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jeśli inwestycja została zrealizowana, co nastąpiło w rozpoznawanej sprawie. Pominęły również zastrzeżenie, mówiące o tym, iż nie stwierdza się nieważności decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne wskazując, że orzecznictwo sądowe, idzie w kierunku negatywnym w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę i w większości stwierdza, że wykonanie pozwolenia na budowę (wybudowanie budynku) wywołuje jedynie skutki faktyczne, a nie prawne. Strona skarżąca wskazała również, że od daty wydania pozwolenia na budowę upłynęło ponad 22 lata. Przez tyle lat stan ten nie był kwestionowany przez nikogo. Budowa została zakończona, a budynek mieszkalny oddany do użytkowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Zaskarżona decyzja zapadła wprawdzie w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie nieważnościowym, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. lecz organ odwoławczy rozpatrywał sprawę w wyniku złożonych przez strony odwołań. [...] maja 2012r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Wojewody [...] w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1990 r,, nr [...], w zakresie dotyczącym budynku gospodarczego i w tej części stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1990 r., nr [...]. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy tj w części stwierdzającej również nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 1990 r., udzielającej M. P. i M. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Nie ulega wątpliwości, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że artykuł 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidując możliwość uchylenia przez organ odwoławczy części decyzji, dopuszcza przyjęcie wadliwości decyzji organu pierwszej instancji jedynie w części, a także dopuszcza zaskarżenie części decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17.07.2007 r. I OSK 1441/06, LEX nr 447367). Organ odwoławczy może jednak orzekać tylko w granicach sprawy objętej odwołaniem, nie może natomiast orzekać w sprawie, która nie jest objęta zaskarżeniem. Organ odwoławczy nie jest związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia, może, nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję pierwszoinstancyjną z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego, czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione czy też nie przez odwołującego lecz jest związany zakresem zaskarżenia. Odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części (co ma miejsce w niniejszej sprawie), to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli nie zaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym nie zaskarżoną częścią orzeczenia. Reasumując powyższe, zdaniem Sądu , wydając decyzję organ II instancji związany jest treścią odwołania i nie może orzekać ponad żądanie odwołania. Rozpatrując zatem powyższą sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien rozpoznać ją w granicach odwołania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zauważył , że M. P. oraz K. P. wnieśli odwołania od "decyzji Wojewody [...] znak: [...] z dn. [...].11.2011r. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy R. nr [...] z dn. [...].05.1990r. w części dotyczącej budynku mieszkalnego...." i "Kolejny raz proszą o rozpatrzenie decyzji w części dotyczącej budynku mieszkalnego." W ocenie Sądu, żądanie stron odwołujących się jest jednoznaczne. Zgodnie z treścią odwołania organ odwoławczy mógł zatem badać decyzję jedynie w zakresie zaskarżenia tj. tylko w zakresie dot. obiektu mieszkalnego. Jeżeli, mimo jasnego, zdaniem sądu orzekającego, sprecyzowania żądania odwołania, organ miał wątpliwości, to powinien to wyjaśnić w drodze doprecyzowania przez stronę, a nie ją zastępować i samodzielnie określać przedmiot postępowania. W niniejszej sprawie kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się ustanowiony w art. 139 k.p.a. Jego istotą jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego niż dotychczasowe. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie rezygnowały ze składania odwołań od decyzji. Jeśli strona wnosząca odwołanie uważa niektóre ustalenia zamieszczone w decyzji organu pierwszej instancji za korzystne dla siebie, a nie zgadza się tylko z pozostałymi ustaleniami, wówczas organ odwoławczy ma znacznie zawężone pole działania. Nie może bowiem wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz ten nie ma jedynie zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji w takiej sytuacji zakaz ten nie obowiązuje. Od zakazu reformationis in peius można odstąpić również w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony - rażące naruszenie prawa – jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji którą zaskarżono musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W sytuacji, gdy organ odwoławczy zdecyduje się na odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius, obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji w tym przypadku decyzji Wojewody Podkarpackiego rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Orzeczenie na niekorzyść strony, która wniosła odwołanie, i brak wskazania przez organ przesłanek uzasadniających podstawy do odstąpienia od zasady nie orzekania na niekorzyść strony, stanowi naruszenie przepisu art. 139 k.p.a. Dokonując porównania wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że sytuacja wnoszących odwołanie pogorszyła się na skutek rozpatrzenia odwołań i wydania decyzji przez organ II instancji. Faktu orzeczenia na niekorzyść stron nie kwestionuje również sam organ odwoławczy, skoro w uzasadnieniu decyzji próbuje uzasadnić swoje rozstrzygnięcie istnieniem w sprawie przesłanek pozwalających na odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius. Należy zauważyć, iż zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 1 Konstytucji i nie zastosowanie się do tej zasady winno być szczegółowo uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85). Znaczenie powyższej zasady w systemie prawa administracyjnego podkreśla też orzecznictwo sądów. Orzecznictwo i doktryna stoi na zgodnym stanowisku, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85 formułując tezę, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, te bowiem przesłanki w myśl art. 139 k.p.a. tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 10.11.2010r. II SA/Ke 637/10 LEX nr 740884). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wykazuje naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).