VII SA/Wa 1678/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia WSA Leszek Kobylski asesor WSA Marcin Maszczyński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 kwietnia 2024 r. znak: DOR.7100.110.2024.ANM w przedmiocie zmiany decyzji oddala skargę Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] kwietnia 2024 r., znak: DOR.7100.110.2024.ANM, utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB" lub "organ I instancji") z dnia [...] lutego 2024 r., znak: [...],, w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. [...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB w Z.") z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] , znak: [...] , nakazującą J.D. (dalej: "skarżąca") remont dachu na przybudówce, w której znajduje się jej łazienka, w budynku przy ul. [...] w S., poprzez: oczyszczenie dachu z brudu, usunięcie uszkodzonych elementów papy, wykonanie prawidłowej obróbki styropianu, położenie nowej warstwy papy w zależności od potrzeb, uzupełnienie obróbek blacharskich wokół przybudówki, w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt: II SA/Wr 697/22, oddalił skargę na powyższą decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2022 r. Skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2023 r., doprecyzowanym pismem z dnia 4 stycznia 2024 r., wniosła o zmianę terminu wykonania prac nakazanych ww. decyzją organu I instancji z dnia [...] lipca 2022 r. i wyznaczenie terminu wykonania robót do dnia 30 września 2024 r. [...] WINB pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."). W tym samym dniu organ ten zwrócił się do stron postępowania o wskazanie, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji poprzez określenie nowego terminu wykonania obowiązków. Pismem z dnia [...]stycznia 2024 r. A.S. poinformowała, że wyraża zgodę na zmianę decyzji. Pozostałe strony nie udzieliły odpowiedzi. [...] WINB decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] lipca 2022 r. Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyła skarżąca. GINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2024 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Zdaniem GINB, z przytoczonego przepisu wynika, że wzruszenie ostatecznej decyzji w omawianym trybie jest możliwe tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki, tj. po pierwsze - decyzja tworzy prawa nabyte dla stron postępowania, po drugie - strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, po trzecie - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz po czwarte - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak zaistnienia którejkolwiek z ww. przesłanek, uniemożliwia uchylenie lub zmianę decyzji w omawianym trybie. Organ odwoławczy przypomniał, że w rozpatrywanej sprawie materialno-prawną podstawę wydania decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2022 r. stanowił art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "Pr.b."). Decyzje podejmowane na podstawie wskazanego przepisu należą do kategorii tzw. decyzji związanych, ponieważ w sytuacji wystąpienia określonej w tym przepisie przesłanki, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże, w myśl utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska, co do zasady, możliwa jest zmiana takiej decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a., w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, ponieważ ta część rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. GINB podkreślił jednak, że aby zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. były dopuszczalne, zgodę na to muszą wyrazić wszystkie strony postępowania. Zgoda stron jest podstawową przesłanką zastosowania wskazanego przepisu. Ponadto, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, że zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany. Niezbędna jest jednoznaczna aprobata przedstawionej zmiany decyzji ostatecznej, która musi być wyraźnie oświadczona. Jak zauważył GINB, organ I instancji pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. zwrócił się do I.B., E. K., A. S., K. S. i G. S. o wypowiedzenie się w kwestii udzielenia zgody na zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2022 r. w zakresie terminu wykonania remontu dachu na przybudówce. W pismach tym zawarto informację, że brak odpowiedzi będzie równoznaczny z nieudzieleniem zgody. Jak zauważył dalej GINB, w odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. jedynie A.S. wyraziła zgodę na zmianę decyzji, a pozostałe strony nie udzieliły odpowiedzi na wezwanie organu. W związku z tym, należało uznać, że ich milczenie oznacza brak koniecznej zgody na zmianę tejże decyzji. Dlatego też brak zgody wszystkich stron uniemożliwia zatem zmianę przedmiotowej decyzji we wskazywanym przez skarżącą zakresie. W tej sytuacji badanie słusznego interesu skarżącej jest natomiast niecelowe, gdyż zgoda stron jest warunkiem koniecznym zmiany tej decyzji. Zdaniem GINB nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącej, że wystarczająca jest tylko jej zgoda na zmianę decyzji, gdyż nakazane roboty dotyczą przybudówki stanowiącej jej własność, a pozostałe podmioty uznane za strony nie mają w sprawie interesu prawnego i w konsekwencji nie jest potrzebna ich zgoda. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. nie ma na celu ponownego merytorycznego załatwienia sprawy i organ je prowadzący nie jest uprawniony do kwestionowania ustaleń poczynionych w postępowaniu zwykłym. Ponadto, postępowanie takie powinno toczyć się w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, czyli w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo. Dlatego też stronami postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. są osoby (podmioty), którym przysługiwał przymiot strony w trybie zwykłym lub ich następcy prawni. Powyższe oznaczać ma, że zasadniczo GINB nie jest uprawniony do kwestionowania w niniejszym postępowaniu tego, jakie podmioty zostały uznane za strony w postępowaniu zwykłym. Niemniej jednak, jak podniósł GINB, należy wskazać, że, co do zasady, przyjmuje się, że stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Pr.b. są właściciel oraz zarządca obiektu budowlanego jako potencjalni adresaci decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wymienieni w art. 61 pkt 1 Pr.b. Dopuszcza się jednak wyjątki od tej zasady, zapewniając udział w takim postępowaniu osobom trzecim (sąsiadom), gdy dany obiekt budowlany poprzez swój szeroko. rozumiany nieodpowiedni stan techniczny ma wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności. Organ odwoławczy podał dalej, że przedmiotowa przybudówka stanowi część budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S. Jak wynika z prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...], w budynku znajduje się pięć wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Znajdująca się w przybudówce łazienka należy do lokalu nr [...], stanowiącego własność J.D. (KW nr [...]). Właścicielami pozostałych lokali mieszkalnych są: E. K. (KW nr [...]), I.B. (KW nr [...]), A.S. (KW nr [...]) oraz K. S. (KW nr [...]). Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że części wspólne budynku po wyodrębnieniu lokali stanowią m.in. fundamenty, mury zewnętrzne, mury konstrukcyjne i dachy. GINB podkreślił, że w postępowaniu zwykłym zakończonym ostateczną decyzją [...] WINB z dnia [...] lipca 2022 r., oprócz skarżącej, za strony zostali uznani właściciele wszystkich lokali mieszkalnych, będący jednocześnie współwłaścicielami działki nr [...], na której posadowiony jest budynek mieszkalny, którego częścią jest sporna przybudówka. Tym samym organ ten stwierdził, że nie znajduje podstaw zakwestionowania tak ustalonego kręgu stron - nie ulega bowiem, że współwłaściciele mają interes prawny w sprawie dotyczącej ich nieruchomości. W ocenie GINB organ I instancji błędnie uznał natomiast za stronę niniejszego postępowania nadzwyczajnego Gminę S., gdyż obecnie nie ma ona tytułu prawnego do nieruchomości. W okolicznościach niniejszej sprawy, tj. w sytuacji braku zgody pozostałych prawidłowo ustalonych stron, powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a tym samym zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2024 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy. W skardze z dnia [...] czerwca 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wydanej decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2024 r. zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z prawem; 2) prawa materialnego, tj. art. 50 ust 4 Pr.b. i art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.b. w stopniu rażącym – przez wydanie decyzji nakazowej pomimo braku podstaw do jej wydania. Stawiając powyższe zarzuty skarżąca wniosła o: a) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji GINB z dnia 26 kwietnia 2024 r., ewentualnie z ostrożności procesowej – uchylenie tej decyzji, gdyby Sąd uznał, że powyższe naruszenie nie jest rażące, b) jednocześnie, w każdym przypadku, stwierdzenie nieważności poprzedzającej zaskarżoną decyzję, tj. decyzję [...] WINB z dnia [...] lipca 2022 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB w Z. z dnia [...] czerwca 2022 r. oraz wcześniej wydaną przez PINB w Z. decyzję z dnia [...] sierpnia 2021 r. jako wydanych bez podstawy prawnej, c) umorzenie postępowania administracyjnego organu I instancji, d) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi J.D. przedstawiła argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi z dnia 2 lipca 2024 r. na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 23 sierpnia 2024 r. skarżąca przedstawiła stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 6 listopada 2024 r. swoje stanowisko przedstawiła także uczestnik postępowania - I.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy - czy to prawa materialnego, czy postępowania - sąd uchyla zaskarżoną decyzję/postanowienie i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy. W pierwszej kolejności należy jednak wyraźnie zaznaczyć, wobec szeregu wniosków skarżącej o stwierdzenie nieważności – oprócz zaskarżonej decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2024 r. – także innych rozstrzygnięć, tj. decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Z. z dnia [...] czerwca 2022 r. oraz wcześniej wydanej przez PINB w Z. decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r. jako wydanych bez podstawy prawnej, to wnioski te wykraczają poza niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem (tylko i wyłącznie) kontrola tego, czy [...] WINB oraz GINB nie naruszyły prawa odmawiając skarżącej wydłużenia terminu do wykonania nałożonego na nią na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 Pr.b. obowiązku wykonania określonego działania w należącej do niej nieruchomości. Jednocześnie dostrzec trzeba, iż w zakresie legalności ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2022 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w Z. z dnia [...] czerwca 2022 r. to wypowiedział się już WSA we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt: II SA/Wr 697/22, oddalił skargę na powyższą decyzję. W zakresie natomiast decyzji PINB w Z. decyzji z dnia [...] sierpnia 2021 r., to jak wynika z treści ww. decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2022 r. – znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy, decyzja PINB w Z. z dnia [...] sierpnia 2021 r. została uchylona decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2024 r. Tym samym stwierdzenie nieważności decyzji, która już nie istnieje (została uchylona przez organ wyższej instancji) byłoby bezprzedmiotowe, zakładając, że w ogóle możliwe - wobec tego, że nie jest to przedmiotem niniejszego postępowania. Zauważyć dalej należy, iż zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. Należy przypomnieć, że tryb z art. 154 i 155 k.p.a. obejmuje przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania (art. 145 i następne k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 i następne k.p.a.). Przepis ten otwiera zatem możliwość weryfikacji decyzji, pozwalając organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy. Tym samym dopuszczają ingerencję w ostateczną decyzję administracyjną, stanowiąc wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości tych decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r. II OSK 533/16). W orzecznictwie – które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela – wskazuje się również, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 i 155 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewien zakres uznania – w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Pr.b., orzekająca o nakazie określonego działania, do tego rodzaju decyzji nie należy. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje bowiem usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku, co oznacza, że ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Pr.b. wskazuje zatem, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Niemniej jednak, pomimo tego że zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Pr.b. w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, jednak istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r. II SA/Wr 439/23; wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2022 r. VII SA/Wa 395/22). W realiach niniejszej sprawy punktem sporu nie było jednak to, czy organ władny jest do zmiany tej decyzji w zakresie terminu jej wykonania, ale to czy zasadne było wzywanie do wyrażenia zgody na zmianę tej decyzji innych osób niż skarżąca. Odpowiadając na to pytanie należy podnieść, że w orzecznictwie podnosi się, iż przepis art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie. Zgoda stron stanowi podstawową przesłankę stosowania wskazanego wyżej przepisu, a jej brak czy wadliwość przy zmianie decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Zgoda stron musi być udzielona wprost, wyraźnie, a nie w sposób dorozumiany, nie można jej domniemywać (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2024 r. IV SA/Wr 726/23; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2024 r. IV SA/Po 475/24). Skarżąca kwestionuje natomiast to, czy konieczne było wzywanie do wyrażenia zgody na zmianę tej decyzji innych mieszkańców tej nieruchomości, bowiem jak podnosi - osoby te nie mają tytułu prawnego do jej nieruchomości, a stan techniczny jej stropodachu w najmniejszym stopniu nie ma wpływu na wykonywanie przez sąsiadów prawa własności, w żadnej mierze nie stwarza też pod żadnym względem stanu zagrożenia. Wobec tak sformułowanych zarzutów, nawet jeżeli uznać je za słuszne, nie zmienia to jednak faktu, iż zarzuty te są spóźnione. Słusznie bowiem wskazuje organ I instancji, powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt: I OSK 1544/10, iż nie ma znaczenia czy strony w pierwotnym postępowaniu zostały ustalone właściwie czy też błędne. Zmiana podmiotowa stron postępowania wychodzi zatem poza zakres uprawnień organu wynikających z art. 155 k.p.a. i tym samym jest niedopuszczalna. Sąd w składzie rozpoznającym skargę ten pogląd podziela i uznaje za własny. Jednocześnie, o czym zupełnie zapomina strona skarżąca, pierwotna decyzja PINB w Z. z dnia [...] czerwca 2022 r. nakładająca na skarżącą określony obowiązek na podstawie art. 66 § 1 pkt 3 Pr.b. została nie tylko poddana kontroli instancyjnej (zob. decyzja [...] WINB z dnia [...] lipca 2022 r.) ale przede wszystkim - kontroli sądowoadministracyjnej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt: II SA/Wr 697/22). Powyższe orzeczenie jest prawomocne, a mając na względzie fakt, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, należy przyjąć, iż Sąd ten prawidłowość ustalenia katalogu stron zbadał z urzędu. Wobec natomiast oddalenia skargi - należy uznać, że Sąd stwierdził, iż ten katalog został ustalony prawidłowo (w sprawie nie zostało sporządzone pisemne uzasadnienie). W związku z powyższym Sąd podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego uznał za niezasadne. Również Sąd nie stwierdził aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji GINB doszło do jakichkolwiek innych uchybień, które uzasadniałyby jej eliminację z obrotu prawnego. Na marginesie Sąd wskazuje, iż w przypadku gdy skarżąca zamierza wystąpić z wnioskiem o zmianę terminu wykonania nałożonego na nią obowiązku w trybie art. 155 k.p.a. może samodzielnie przedstawić, wraz ze stosownym wnioskiem, oświadczenia innych stron postępowania o wyrażeniu przez nich zgody na zmianę ww. terminu. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.