VII SA/Wa 1682/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Czerwiński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Ewa Pecelt, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2006 r. sprawy ze skargi K. W.–W. i R. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę I. Uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. W.–W. i R. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] po wszczęciu na wniosek B. J.-S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] Nr [...]z dnia [...] grudnia 2003r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. W.-W. i R. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z budynkiem garażowym na terenie działki nr ew. [...] we wsi [...], ul. [...] gm [...], decyzją z dnia [...] maja 2005r znak: [...] na podstawie art. 156§1 pkt 2 kpa stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji w części dotyczącej budynku garażowego. W uzasadnieniu podał, iż kontrolowana decyzja narusza w stopniu rażącym art. 32 ust 4 i art. 35 ust 1 prawa budowlanego. Rażące naruszenie powyższych przepisów polegało na udzieleniu pozwolenia na budowę budynku garażowego pomimo braku wniosku inwestora w tym zakresie oraz braku zatwierdzonego projektu budowlanego budynku garażowego. Zdaniem Wojewody [...], organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie mógł interpretować rozszerzająco wniosku inwestora w którym występował tylko o pozwolenie na budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego. Ponadto, Wojewoda [...] ustalił, iż na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki nie wrysowano budynku garażowego w związku z czym Burmistrz Gminy [...] przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego nie mógł sprawdzić zgodności projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda [...] stwierdził również brak w aktach sprawy zatwierdzonego projektu budowlanego budynku garażowego. Kontrolując decyzję o pozwoleniu na budowę organ doszedł do wniosku, iż zatwierdzony nią projekt budowlany w części odnoszącej się do budowy tarasu narusza §12 ust 3 pkt 2 i ust 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r, Nr 75, poz. 690 ze zm.). Naruszenie powyższych warunków technicznych zdaniem Wojewody [...], polega na usytuowaniu tarasu w odległości 1m od granicy działki zamiast 2m. Z uwagi jednak na fakt, iż przedmiotowy taras nie stanowi części mieszkalnej budynku oraz nie jest obiektem kubaturowym, w opinii Wojewody [...] naruszenie §12 warunków technicznych nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. J.-S., decyzją z dnia [...].10.2005r znak: [...] na podstawie art. 138§1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003r w całości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż w sytuacji gdy "inwestor nie złożył stosownego wniosku w odniesieniu do budynku garażowego to organ nie mógł wydać pozwolenia na budowę obejmującego ten obiekt". Ponadto, zdaniem organu odwoławczego "decyzja Burmistrza Gminy [...] z dnia [...].12.2003r zatwierdziła projekt budowlany który nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2000r, Nr 106, poz.1126 ze zm.)". Organ odwoławczy wskazał, iż "decyzją o pozwoleniu na budowę, stosownie do treści art. 34 ust 4 prawa budowlanego właściwy organ zatwierdza przedstawiony projekt budowlany, który stanowi jej integralna część. Zgodnie natomiast z przepisem art. 35 ust 1 pkt 1 cyt. ustawy przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo (......)". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż "odległość tarasu od granicy działki sąsiedniej wynosi ok. 1m i znacząco zmniejsza odległość całego budynku od granicy tejże działki – o całe 2,5 metra (zamiast dopuszczalnego 1m)". Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...], iż nie można mówić o rażącym na ruszeniu prawa skoro przedmiotowy taras nie stanowi części mieszkalnej budynku. Zdaniem organu odwoławczego, "taras stanowi nierozłączną część budynku mieszkalnego i jako taki musi również odpowiadać określonym warunkom technicznym". Ponadto, w opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego "gdyby ustawodawca nie uważał zmniejszenia odległości przez taras za istotne to nie regulowałby tych kwestii w przepisach prawa powszechnie obowiązujących". Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli inwestorzy K. W.-W. i R. W.. Skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo twierdząc, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy. Skarżący podkreślają, że budynek mieszkalny został usytuowany zgodnie z warunkami technicznymi tzn.4 m odległości od otworu okiennego do granicy działki sąsiedniej. Skarżący kwestionują stwierdzenie organu odwoławczego, iż "odległość tarasu od granicy działki sąsiedniej wynosi ok. 1m i znacząco zmniejsza odległość całego budynku od granicy tejże działki – o całe 2,5m". Zdaniem skarżących "taras jest usytuowany w odległości 1 m od granicy i przekracza dopuszczalną odległość o 1 m, a nie jak twierdzi GINB o całe 2,5m". Ponadto, skarżący uważają, iż organ odwoławczy nie wskazał przepisu który został rażąco naruszony i nie wyjaśnił dlaczego ocenił usytuowanie garażu jako rażące naruszenia prawa oraz nie zbadał czy takie usytuowanie wywołuje negatywne skutki społeczno-ekonomiczne. Skarżący twierdzą również, iż kontrolowaną decyzją nie udzielono pozwolenia na budowę budynku garażowego. Stwierdzenie takie zawarte w sentencji decyzji jest w opinii skarżących "omyłką pisarską" bowiem nie składali wniosku w tym zakresie, w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania również nie ma o tym wzmianki podobnie jak w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z powyższym do Sądu należy sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w trybie odwoławczym, należy również objąć kontrolą decyzję pierwszej instancji. Podkreślenia wymaga fakt, iż obie kontrolowane przez Sąd decyzje zostały wydane w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z budynkiem garażowym. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16§1 kpa). Kontrolując decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego sąd uznał za zasadny zarzut skarżących dotyczący braku wskazania przez organ naruszonego w stopniu rażącym przepisu prawa materialnego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji cytuje treść przepisów art. 34 ust 4 i art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) lecz nie formułuje w związku z przytoczonymi przepisami żadnych wniosków. Przede wszystkim organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnia czy powołane wyżej przepisy zostały naruszone i to w stopniu rażącym. W taki sam sposób Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosi się do przepisu §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r, Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy wskazuje, iż "inkryminowana decyzja Burmistrza Gminy [...] w z dnia [...].12.2003r zatwierdziła projekt budowlany, który nie spełnia wymagań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r, Nr 75, poz. 690 ze zm.)". Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytacza treść przepisu §12 ust 3 i ust 5 powyższego rozporządzenia i ustala, że "odległość tarasu od granicy działki sąsiedniej wynosi ok. 1m i znacząco zmniejsza odległość całego budynku od granicy tejże działki- o całe 2,5m (zamiast dopuszczalnego 1m)". Powyższe ustalenie stanowi dla organu odwoławczego podstawę do stwierdzenia, iż "nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody [...], że skoro przedmiotowy taras nie stanowi części mieszkalnej budynku to nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Taras stanowi nierozłączną część budynku mieszkalnego i jako taki musi również odpowiadać określonym warunkom technicznym". Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wskazanie, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i dlaczego naruszenia te zostały ocenione jako rażące. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa (art. 156§1 pkt 2 kpa) mamy do czynienia wtedy gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe (wyrok NSA z dnia 09.03.2000r, sygn. akt I S.A./Ka 1582/98, wyrok NSA z dnia 30.11.1999r, sygn. akt VSA 876/99, LEX nr 50137, wyrok NSA z dnia 04.03.1999r, sygn. akt II SA1918/09, LEX nr 46256). W związku z powyższym, jeżeli organy orzekające w trybie nadzoru odmiennie interpretują przepisy prawa i dochodzą do odmiennych wniosków, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez zastosowanie jednej z tych interpretacji (wyrok NSA z dnia 17.06.1994r, sygn. akt I SA 1559/93, ONSA 1995/1/51). Rażące naruszenie prawa musi być oczywiste i wywoływać skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a zatem dotyczyć powinno tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nikt nie może tolerować ani usprawiedliwiać (wyrok NSA z dnia 15.02.1999r, II S.A. 1288/98, LEX nr 41908, wyrok NSA z dnia 04.03.1999r, II SA 1918/98, LEX nr 46256). Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie naruszenie prawa za sobą pociąga (wyrok NSA z dnia 13.05.1999r, sygn. akt IV S.A. 881/97, LEX nr 47252, wyrok NSA z dnia 21.06.1999r, sygn. akt IV S.A. 935/96, LEX nr 47863). Wobec powyższego, uzasadniony jest zarzut braku rozważenia przez organ odwoławczy skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Wymagań koniecznych do uznania, że kontrolowana decyzja obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa nie spełnia jednozdaniowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji "mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, iż organ udzielający pozwolenia budowlanego rażąco naruszył art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, iż organ odwoławczy błędnie przyjął, że usytuowanie tarasu w odległości mniejszej od dopuszczalnej "znacząco zmniejsza odległość całego budynku od granicy tejże działki- o całe 2,5 metra". Z przepisu § 12 ust 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r, Nr 75, poz. 690 ze zm.) wynika, iż odległość tarasu od granicy działki nie może pomniejszać o więcej niż 1 metr wymaganych w ust 3 odległości zabudowy od granicy działki budowlanej. W rozpoznawanej sprawie odległość zabudowy od granicy działki uregulowana jest w ust 3 pkt 2 i powinna wynosić co najmniej 3m do najbliższego narożnika. Z planu zagospodarowania działki i projektu budowlanego wynika natomiast, że ściana przedmiotowego budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi została usytuowana w odległości 3,5m od granicy działki licząc od najbliższego narożnika W związku z powyższym, odległość tarasu od granicy działki powinna wynosić 2 metry, a nie 2,5 metra jak twierdzi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Organ odwoławczy powinien więc ocenić czy usytuowanie tarasu w odległości 1 metra od granicy działki zamiast dopuszczalnych 2 metrów stanowi rażące naruszenie prawa. Dokonując tej oceny powinien również rozważyć skutki społeczno-gospodarcze jakie naruszenie prawa za sobą pociąga (wyrok NSA z dnia 13.05.1999r, sygn. akt IV S.A. 881/97, LEX nr 47252, wyrok NSA z dnia 21.06.1999r, sygn. akt IV S.A. 935/96, LEX nr 47863) oraz czy można jako rażąco naruszające prawo traktować rozstrzygnięcie, wynikające z odmiennej interpretacji danego przepisu dokonanego przez Wojewodę [...] (wyrok NSA z dnia 17.06.1994r, sygn. akt I S.A. 1559/93, ONSA 1995/1/51). Uznając, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7 kpa, art. 77 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu zgodnie z art. 152 w/w ustawy. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 200 powołanej ustawy.