VII SA/Wa 1685/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. ( PINB ) decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych na działce o nr. geod. [...], położonej w B. przy ul. B. dotyczących podwyższenia terenu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. L. (właściciela sąsiedniej działki nr geod. [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji złożył J. L. W wyniku jego rozpoznania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. Po rozpatrzeniu wniosku J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzorczy wyjaśnił charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Następnie wskazał, że PINB w B. prowadził postępowanie w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych na działce o nr. geod. [...], położonej w B. przy ul. B. dotyczących podwyższenia terenu. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2012 r kontroli organ powiatowy ustalił, że na przedmiotowej działce nie znajduje się żaden obiekt budowlany i nie są prowadzone roboty budowlane. W trakcie kontroli S. M. i H. M. oświadczyli, że w roku 2000 dokonali wyrównania terenu na działce polegającego na ścięciu nierówności (pofałdowanej powierzchni działki) i wyrównania dołów ziemią. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2013r stwierdzono, że część działki od strony ul. B. została na podstawie zgłoszenia z dnia [...] marca 2012r utwardzona kostką brukową i płytami betonowymi, a na drugiej części działki, która przylega do ogrodu na działce nr ew. [...] od strony parku teren został wyrównany poprzez zasypanie nierówności ziemią i na tej części porośniętej trawą nie powstał żaden obiekt. Roboty budowlane polegające na utwardzeniu części działki na podstawie zgłoszenia są przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez PINB w B. Natomiast w stosunku do drugiej części działki organ powiatowy umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. prowadzone postępowanie, wskazując, że wykonywanie prac polegających na nawiezieniu ziemi bez wznoszenia na działce budowlanej jakichkolwiek obiektów budowlanych, tzw. zniwelowanie, wyrównanie lub podniesienie gruntu nie jest kwalifikowane jako roboty budowlane w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wykonanie wyrównania terenu nie może być zakwalifikowane jako rodzaj budowli ziemnej. Zniwelowanie lub podwyższenie terenu samo w sobie – jeśli nie stanowi części inwestycji budowlanej – nie wymaga uzyskania decyzji pozwolenia na budowę i nie wymaga zgłoszenia. Decyzja organu powiatowego została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono, że sprawa podniesienia gruntu nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, gdyż ewentualne podniesienie terenu nie było przeprowadzone jako etap robót budowlanych, a tym samym organ nadzoru budowlanego nie był właściwy w sprawie w momencie podwyższania terenu, zaś odwołujący mógł poszukać ochrony na gruncie przepisów prawa wodnego lub cywilnego. Nie sposób też przypisać organom nadzoru budowlanego właściwości w sprawie podniesienia terenu w sposób niejako wsteczny. Tylko z tej racji, że później wykonano na działce nr [...] roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu działki. Organ podkreślił, że w toku kontroli nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, na działce brak było budynków, a teren został zniwelowany poprzez zasypanie dołów ziemią. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił argumentację organu wojewódzkiego, że wykonane przez S. i H. M. prace, polegające na wyrównaniu terenu działki ziemią, nie mieszczą się w zakresie regulacji ustawy Prawo budowlane, wobec czego brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd wskazujący, że nawiezienie ziemi i podniesienie poziomu terenu nie stanowi robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, przebudowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego. Tym samym, skoro podwyższenie poziomu terenu działki nie może być uznane za roboty budowlane, nie ma podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. Organ powołał się m.in. na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1721/08 oraz z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1497/06. Jednocześnie organ wyjaśnił, że poprzez wyrównanie działki ziemią nie doszło także do utwardzenia terenu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W kontrolowanej decyzji organ wojewódzki wskazał, że inwestorzy dokonali zgłoszenia robót budowlanych, polegających na utwardzeniu części działki, jednak te roboty budowlane są przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ powiatowy. Podsumowując, organ stanął na stanowisku, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. odpowiada prawu, zaś zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie z uwagi na szczególny charakter postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniósł J. L., zarzucając, że wszystkie decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), skierowane zostały do osoby nie będącej stroną postępowania (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), naruszają art. 6-12 oraz 65 k.p.a., a także uchybiają art. 32 ust. 1, art. 74 ust. 1-4 i art. 86 Konstytucji. W ocenie skarżącego podwyższenie terenu działki [...] ma charakter robót budowlanych i podlega organom nadzoru budowlanego. Podwyższenie terenu i utwardzenie gruntu całej posesji było samowolą budowlaną, ponadto spowodowało naruszenie naturalnego stanu środowiska i stosunków wodnych. Wskazał, że działka ta ma wielu współwłaścicieli, z których część nie żyje i nie są ustaleni spadkobiercy, zaś roboty budowlane były prowadzone bez wiedzy i zgody pozostałych współwłaścicieli bądź spadkobierców. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie lub unieważnienie zaskarżonej decyzji i wszystkich decyzji ją poprzedzających oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 §1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. W ocenie sądu weryfikacja decyzji została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Wbrew zarzutom skarżącego kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zważając na powyższe kwestie, w ocenie Sądu stanowisko wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zasługuje na uwzględnienie. Analiza akt administracyjnych sprawy uprawnia bowiem do twierdzenia, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Trudno bowiem wywieść, że kwestionowana przez skarżącego decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kontrolowaną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB w B. wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, którą organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych dotyczących podwyższenia terenu działki o nr. geod. [...], położonej w B. przy ul. B. Powodem umorzenia postępowania było stwierdzenie w ustalonym stanie faktycznym sprawy braku podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego. Z ustalonego na podstawie oględzin stanu faktycznego sprawy wynika, że inwestorzy S. M. i H. M. część działki nr ew. [...] od strony ul. B. utwardzili kostką brukową i płytami betonowymi na podstawie zgłoszenia z dnia [...] marca 2012 r. i w stosunku do tej części prowadzone jest odrębne postępowanie. Natomiast druga części działki nie została utwardzona, a teren został wyrównany poprzez zasypanie nierówności ziemią. Podczas oględzin stwierdzono, że ta część działki jest porośnięta trawą nie powstał na niej żaden obiekt budowlany. Poczynione w sprawie ustalenia uprawniały do wniosku, że dokonana niwelacja terenu działki, która nie była związana z budową obiektu budowlanego nie może być traktowana jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Ustalenie, że dokonana niwelacja terenu działki nie podlega regulacji wynikającej z przepisów Prawa budowlanego uprawniała z kolei do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Okoliczności podniesione przez skarżącego należą do takich wadliwości, które mogą służyć do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem, a treścią przepisu. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.