VII SA/Wa 1688/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na rozbudowę. skargę oddala VIISA/Wa 1688/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając z urzędu na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, z późn zm.) stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r., nr [...], którą na wniosek inwestora, [...] P.P.H.U. B. i B. K. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na rozbudowę istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego na terenie działek o nr ew. [...], [...], [...] we wsi J., gmina J. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od określonej w art. 16 k.p.a. ogólnej zasady stabilności rozstrzygnięć, dlatego też może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja jest ewidentnie, w sposób niebudzący wątpliwości sprzeczna z wyraźnym przepisem prawa, a więc jest obarczona wadą powodującą jej nieważność, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda [...] wskazał, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wydaniem decyzji wbrew nakazowi wynikającemu z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu 31 października 2003 r., zgodnie z którym organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowego pozwolenia na budowę udzielono dla inwestycji polegającej na rozbudowie zakładu przetwórstwa mięsnego i budowie obiektów towarzyszących oraz dróg i parkingów. Dla ww. terenu – w dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę - obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J., zatwierdzony Uchwałą Rady Gminy w J. z dnia [...] września 1994 r. nr [...]. Z zapisów planu wynikało, że działki nr ew. [...], [...] oznaczone są jako teren rolny, możliwy do zabudowy tylko w ramach siedliska rolnego, na którym nie przewidziano możliwości sytuowania obiektów produkcyjnych. W związku z powyższym zaistniała oczywista sprzeczność pomiędzy dopuszczalnym w planie miejscowym sposobem zagospodarowania działek nr ew. [...], [...] a zagospodarowaniem zatwierdzonym decyzją Starosty [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor [...] P.P.H.U. B. i B. K. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniona była w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonym decyzją Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Ponadto organ stwierdził, że punktem odniesienia dla oceny legalności decyzji w trybie nieważnościowym jest stan faktyczny istniejący w chwili jej wydania. Stąd nieuprawnione jest orzekanie o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji Starosty [...] z tego powodu, że opierała się ona na ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Późniejsze stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzedzającej decyzję o pozwoleniu na budowę stanowi określoną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. przesłankę wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła C. S. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, art. 156 § 1 pkt 2 , art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podała, iż zgadza się w całej rozciągłości z decyzją Wojewody [...], a sąsiedztwo masarni obniża wartość jej nieruchomości i powoduje immisję odoru, podwyższoną temperaturę przez co zamieszkiwanie w jej sąsiedztwie jest nie do zniesienia. Ponadto, zdaniem skarżącej, kuriozalne jest wskazanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że jedynie prawidłowa droga zmiany decyzji Starosty [...] to wszczęcie postępowania wznowieniowego, w sytuacji gdy postępowanie takie w przedmiotowej sprawie zostało już wyczerpane. Istotnie bowiem, jeszcze przed wszczęciem postępowania w trybie nieważnościowym, na wniosek skarżącej wznowiono postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę i uchylono je decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., gdyż decyzją SKO z dnia [...] sierpnia 2004 r. uległa unieważnieniu decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja Starosty [...] nr [...] została jednak unieważniona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. z tego powodu, iż organ ten uznał, że wobec uchwalenia nowego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w dniu [...] listopada 2004 r. przewidującego istnienie przedmiotowego zakładu na tym terenie, nie można było uchylić pozwolenia z tego powodu, iż wyeliminowano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rezultacie wymienionych postępowań i decyzji pozwolenie na rozbudowę z dnia [...] października 2003 r.. nadal pozostawało w obrocie prawnym i z tej przyczyny Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zatem tok postępowania oraz zaskarżony akt administracyjny jedynie z punktu widzenia zgodności z prawem. Poza sferą oceny Sądu pozostaje natomiast słuszność, celowość czy też zgodność rozstrzygnięcia organu administracji z zasadami współżycia społecznego. Uwzględnienie skargi może nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm). Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zainicjowany przez skarżącą tryb postępowania nie mógł doprowadzić do oczekiwanego przez nią skutku wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., ustalenie zaś podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Wznowienie postępowania jest również trybem nadzwyczajnym umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z możliwości wznowienia postępowania przewiduje pkt 8 tego przepisu, wznawia się bowiem postępowanie, jeśli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona. Organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wymienione postępowania cechuje odrębność dotycząca trybu i właściwości organów, a także przesłanek, w tym znaczeniu, iż w razie wyboru trybu postępowania przez stronę przez złożenie stosownego wniosku, w postępowaniu takim organ nie może – jako podstawy eliminacji aktu administracyjnego – przyjmować przesłanek mających zastosowanie w innym trybie postępowania. Jeżeli zatem wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, to w jego toku jej eliminacja może nastąpić jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli zaś w toku takiego postępowania ujawni się przesłanka o innym charakterze, to - w przypadku nieustalenia przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. - organ odmówi stwierdzenia decyzji, natomiast w zależności od woli strony i warunków określonych w art. 148 § 1 k.p.a. może być wszczęte inne odrębne postępowanie. Postępowanie administracyjne w kontrolowanej przez Sąd sprawie było prowadzone przez organ administracji na żądanie skarżącej w trybie nieważościowym. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego zakładu przetwórstwa mięsnego właściwy organ miał obowiązek sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki z: a) miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, b) wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, c) przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Pozytywny wynik sprawdzenia zgodności projektu z obowiązującą w dacie wydania pozwolenia decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ, który nie może odmówić wówczas wydania pozwolenia. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma też obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, a w związku z tym czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nie wygasła (Por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 973/05, LEX nr 275515). W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja ta na mocy powyżej cytowanego art. 35 ust. 1 pkt 1 wiązała organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, pomimo, że jak się później okazało została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności przez SKO w dniu [...] sierpnia 2004 r., a więc po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Organ II instancji w postępowaniu nadzorczym prawidłowo zatem doszedł do wniosku, że w dacie wydawania pozwolenia istniała podstawa do jego wydania na podstawie obowiązującej wówczas decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego zasadnie uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2003 r. To, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o inną decyzję, w tym przypadku w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w stosunku do której następnie została stwierdzona nieważność, stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a nie przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a. Jak zaś wspomniano wcześniej, przesłanki te podlegają badaniu w odrębnych postępowaniach i przez inne organy, a wybór trybu i czasu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jest uzależniony od inicjatywy strony. Dodać też trzeba, że nieosiągnięcie przez skarżącą zamierzonego skutku eliminacji pozwolenia we wcześniej wznowionym postępowaniu wywołane zmianą planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje bez wpływu na wynik kontrolowanej obecnie sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.