II OSK 973/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie Anna Łuczaj Jolanta Rajewska Protokolant Joanna Gołębiewska po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2005r. sygn. akt VII SA/Wa 1127/04 w sprawie ze skargi G. S.A. z siedzibą w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego Wyrokiem z dnia 23 maja 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1127/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę G. S.A. z siedzibą w Ż. i uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004r., znak: [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 15 marca 2002r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia 5 kwietnia 1995r. w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej stan zerowy budynku tankofermentatorów na terenie B. S.A. Organ uznał, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia 15 marca 1995r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przewidywała ona lokalizację budynku tankofermentatorów na dwóch działkach o nr ew. [...] i [...], które według treści decyzji znajdowały się w obszarze jednostki urbanistycznej planu miejscowego Miasta Ż. o symbolu H 9P – przemysł, w stanie istniejącym Ż. S.A. z własną oczyszczalnią ścieków. W postępowaniu nadzwyczajnym organ zauważył, że z przedłożonej inwentaryzacji powykonawczej zrealizowanego budynku wynika, iż budynek ten częściowo wchodzi na teren działki [...] położonej na terenie jednostki strukturalnej H 11 ZP/US. Powyższy fakt zakwalifikowano jednak jako uchybienie organu I instancji, które mogło wynikać z mało precyzyjnego porównania dwóch opracowań rysunkowych tj. projektu zagospodarowania terenu opracowanego w skali 1:500 z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ż. opracowanego w skali 1:5000. Decyzją z dnia 13 lutego 2002r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. stwierdziło wydanie decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia 15 marca 1995r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, z naruszeniem prawa. Kolegium dostrzegło bowiem negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności tej decyzji w postaci nieodwracalnych skutków prawnych. Mając powyższe na uwadze organ badający w postępowaniu nadzwyczajnym pozwolenie na budowę uznał, że decyzja Burmistrza Ż. z dnia 5 kwietnia 1995r. o pozwoleniu na budowę zawierała pewne nieprawidłowości, których nie można jednak utożsamiać z rażącym naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję została złożona przez S. J. skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w wyniku rozpoznania której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2004r., sygn. akt 7/IV SA 2305/02 uchylił zaskarżoną tę decyzję. Sąd stwierdził, iż fakt wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzji o stwierdzeniu niezgodności z prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji powinien rozważyć, jaki wpływ ma ta przesłanka na toczące się postępowanie nadzwyczajne. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania S. J. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego i stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia 5 kwietnia 1995r. Powołując się na wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2004r. organ stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), co wypełnia przesłankę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do sądu administracyjnego złożył inwestor – G. S.A. z siedzibą w Ż. Podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame z orzeczeniem, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Nadal zatem istnieje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił tę argumentację i wywiódł, iż stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, ani nawet stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogło skutkować automatycznym stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył S. J., wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej złożono zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 35 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, poprzez uznanie, że nałożony na organy administracji architektoniczno-budowlanej obowiązek weryfikacji zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma na celu wyłącznie sprawdzenie, czy ewentualnie plan ten nie uległ zmianie. Sąd I instancji wadliwie uznał, iż dokonywanie samodzielnych ustaleń przez organ wydający pozwolenie na budowę co do zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowiłoby rażące naruszenie prawa. W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że przepis ten nie stanowi podstawy odmowy wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy projekt budowlany jest oczywiście niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przez to uznanie zaskarżonej decyzji za nieprawidłową. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji wadliwie przyjął, iż niewykonanie dyspozycji tego przepisu nie spełnia przesłanki nieważności wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ostatnim zarzutem skargi kasacyjnej jest niewłaściwe zastosowanie art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w przypadku, gdy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest oczywiście rażąco niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, nie ma podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Skarżąca G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do regulacji zawartej w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do brzmienia art. 183 powołanej ustawy - sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności wskazujące na nieważność postępowania. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek powodujących nieważność postępowania, to postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie do zbadania zasadności wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego, w tym zarzuty naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 lit. a i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane. Pomijając wadliwe powołanie w skardze kasacyjnej jednej z podstaw kasacji – "art. 35 ust. 1 lit. a" Prawa budowlanego, podczas gdy prawidłowo sformułowany zarzut powinien dotyczyć "art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a" tej ustawy, podkreślić należy, iż ocena prawidłowości wykładni lub zastosowania tych przepisów powinna odnosić się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji Burmistrza Miasta Ż. z dnia 5 kwietnia 1995r., kontrolowanej w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego w brzmieniu wówczas obowiązującym stanowił, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska. Jednocześnie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy nakładał na organ obowiązek sprawdzenia powyższego projektu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń w powyższym zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem na przedstawiającego projekt obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie, wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a powołanej ustawy nie jest usprawiedliwiony. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma wprawdzie obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie - a w związku z tym – czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nie wygasła. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2005r., sygn. akt OSK 1250/04 i z dnia 13 października 2005r., sygn. akt II OSK 130/05). W skardze kasacyjnej skarżący prezentują wprawdzie pogląd odmienny, jednakże brak jest argumentów przemawiających za uznaniem, iż pogląd o szerszym zakresie zastosowania powyższego przepisu jest słuszny. W szczególności przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego nie może być podstawą do kwestionowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy także zauważyć, iż wnoszący kasację błędnie wywodzi, iż organ administracji architektoniczno budowlanej zajmował się, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, oceną zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skoro przepis ten w brzmieniu ówcześnie obowiązującym (tj. w dacie wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym), dotyczył projektu zagospodarowania działki lub terenu, a nie projektu budowlanego. Skoro zatem nie potwierdził się zarzut naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, to tym samym nie mógł zostać naruszony przepis art. 35 ust. 3 tej ustawy, gdyż stwierdzenie przez organ, iż projekt zagospodarowania działki lub terenu, odpowiada przesłankom określonym w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy, czyni bezprzedmiotowym nałożenie obowiązku usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie. Odrębnym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 47 nieobowiązującej obecnie, jednakże mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stanowił on, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Zauważyć należy, iż decyzja Burmistrza Miasta Ż. z dnia 15 marca 1995r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, mimo stwierdzenia, iż została wydana z naruszeniem prawa, pozostaje w obrocie prawnym. A skoro tak, to stosownie do art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ta wiązała organ wydający pozwolenie na budowę, a jednocześnie na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego organ ten był zobowiązany do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z tą decyzją. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przepis art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie został zatem niewłaściwie zastosowany. W przedstawionym stanie rzeczy skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Opierając się na treści art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mając na względzie ujawnione okoliczności dotyczące wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od obciążenia wnoszącego skargę kasacyjną obowiązkiem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego.