VII SA/Wa 1689/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. J. i D. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 tekst jednolity zw. dalej kpa) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości S. M. w sprawie legalności zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy pomieszczenia garażu w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] należącym do J. i R. J. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powołał się na oględziny podczas, których stwierdzono, że przedmiotowy budynek w zabudowie bliźniaczej został w 1992 r. rozbudowany poprzez zabudowę istniejących schodów wejściowych do wysokości piętra, przedłużono także ścianę wzdłuż schodów powiększając pomieszczenie garażu o 0,7 m na długości i całą szerokość pomieszczenia – 5,5 m. Dodatkowo nad pomieszczeniem garażu wykonano balkon o wym. 2 x 3,6 m, a w ścianie południowej wykonano otwór okienny. Na wykonanie przedmiotowych robót inwestorzy J. i R. J. nie posiadali pozwolenia na budowę. Mając na uwadze datę wykonanych samowolnie robót organ za zasadne uznał zastosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane i ustalenie czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 tego prawa. W tym kontekście wskazał, że zabudowa schodów zgodna jest z planem miejscowym co ustalono w oparciu o pismo urzędu Miasta [...] z dnia 15 października 2007r. Poza tym organ ustalił, że w trakcie kolejnej rozbudowy i remontu przedmiotowego budynku wykonywanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. zatwierdzonym wówczas projektem budowlanym objęto także roboty wykonane w ramach samowoli budowlanej dokonanej w 1992 r. Z uwagi jednak na fakt, że projekt odnosił się tylko do nadbudowy poddasza, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] organ nałożył na inwestorów obowiązek opracowania oceny stanu technicznego prawidłowości wykonania zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy pomieszczenia garażu. Przedłożona ocena potwierdziła, iż wykonane roboty budowlane nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa użytkowania, nie naruszają konstrukcji nośnej, oraz że wykonano je zgodnie ze sztuką budowlaną. Organ dodatkowo zobowiązał inwestorów do sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej z uwzględnieniem odległości od granicy z ul. [...]. Przedstawiona dokumentacja geodezyjna potwierdzała, że dokonana samowolnie zabudowa schodów wejściowych obejmuje jedynie istniejące wcześniej schody i nie została przez inwestorów dodatkowo powiększona. Dowodem potwierdzającym ten fakt był zatwierdzony przy pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2000 r. projekt zagospodarowania terenu. Organ wskazał również, że z przedłożonej inwentaryzacji wynika usytuowanie budynku inwestorów w odległości 5,5 m od granicy z sąsiednią działką S. M. Po takich ustaleniach organ stwierdził, że zrealizowane samowolnie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi, co wyklucza możliwość zastosowania postanowień nakazujących doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz brak możliwości zastosowania art. 37 w/w ustawy z uwagi na zgodność samowolnej zabudowy z miejscowym planem zagospodarowania. W dniu 4 marca 2009 r. S. M. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Powyższej decyzji zarzucił naruszenie art. 105 § 1 kpa, kwestionując zasadność zastosowania tego przepisu w niniejszym stanie faktycznym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku S. M. z dnia 4 marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ przytoczył przebieg postępowania w tej sprawie i wcześniejszą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maj 2007 r., Nr [...] umarzającą wszczęte na wniosek S. M. postępowanie administracyjne w sprawie legalności zabudowy schodów wejściowych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w [...] przy ulicy [...]. W toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ponownie rozpatrując sprawę, po dokonaniu analizy akt sprawy powziął wątpliwość co do posiadanego przez U. Z. i S. M. przymiotu strony i pismem z dnia 14 października 2008 r. wezwał ich do wskazania interesu prawnego. W odpowiedzi na powyższe pismo S. M. pismem z dnia 21 października 2008 r. poinformował organ, iż interes prawny do udziału w tym postępowaniu wywodzą z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dających im uprawnienie do wpływania na kształtowanie zagospodarowania przestrzennego zarówno własnej działki, jak też jej otoczenia. W konsekwencji powyższego pismem z dnia 30 października 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował U. Z. i S. M., iż nie posiadają oni przymiotu strony w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego. Następnie organ I instancji wydał badaną w trybie nieważności decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] wskazując w jej uzasadnieniu, iż wykonane samowolnie roboty budowlane obejmujące zabudowę, nadbudowę istniejących schodów zewnętrznych oraz rozbudowę pomieszczenia garażu zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i nie ma podstaw do nakładania na inwestorów obowiązków. Oceniając materiał dowodowy organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego stwierdził, iż w tej sytuacji należy na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak jakiekolwiek normy prawnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, skoro samowolne roboty budowlane wykonano zgodnie z warunkami technicznymi, a zabudowa jest zgodna z planem miejscowym, a obecnie nie są wykonywane żadne roboty budowlane. Po przeanalizowaniu przesłanek nieważności, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że sytuacja taka nie zaszła w przedmiotowej sprawie, nie wystąpiła bowiem żadna z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się do wskazanego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu naruszenia art. 105 kpa organ I instancji uznał, iż naruszenia takiego nie było albowiem żądanie zbadania prawidłowości zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy pomieszczenia garażu w budynku mieszkalnym należącym do J. i R. J. było natury ogólnej i nie wskazywało kierunku rozstrzygnięcia jakie powinien wydać organ. S. M.wniósł odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Podniósł w nim, że w wyniku postępowania administracyjnego, ustalono iż zabudowa i rozbudowa naruszyła ład przestrzenny ulicy - linie zabudowy, zarówno co do planu zagospodarowania obowiązującego w dacie popełnienia samowoli jak i planu zagospodarowania obecnie obowiązującego. Zdaniem skarżącego umorzenie postępowania było rażącym naruszeniem prawa bowiem, umorzenie jest orzeczeniem formalnym kończącym postępowanie bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 105 § 1 kpa nie powinien być interpretowany rozszerzająco, a umorzenie postępowania winno być traktowane jako środek ostateczny stosowany tylko w sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] bezpodstawnie umorzył postępowanie, a w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego miał podstawę do ingerencji tj. nakazania rozbiórki samowoli budowlanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Ponadto skarżący wskazał, że w trackie podejmowania rozstrzygnięcia organ nie odniósł się do całości materiału dowodowego. Po rozpatrzeniu odwołania S. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego bezzasadnie umorzył postępowanie mimo, że miał możliwość podjęcia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, bądź jeśli nie zachodziły okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., mógł nakazać wykonanie w oznaczonym terminie zmian i przeróbek doprowadzających obiekt budowlany do stanu zgodnego z przepisami (na podstawie art. 40), a następnie na podstawie art. 42 wydać pozwolenie na użytkowanie. Dlatego zdaniem organu nie można było zgodzić się ze stanowiskiem organu o zasadności umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodzili się inwestorzy R. i D. J. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnieśli, że w zaskarżonej decyzji organ wadliwie przyjął, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził postępowania naprawczego na podst. art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Poza tym bezpodstawnie uznał S. M. za stronę postępowania administracyjnego w sytuacji braku po jego stronie interesu prawnego. Skarżący wskazali ponadto, że nie zachodziły przesłanki na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. do nakazaniu rozbiórki, ponieważ zgodnie z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowa – samowola, zgodna była z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego w sytuacji braku podstawy prawnej do podjęcia rozstrzygnięcia słusznie umorzył postępowanie administracyjne W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co na stepuję: Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi należy uznać, iż są one zasadne. Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Powszechnie przyjmuje się tak w orzecznictwie jak i w doktrynie, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organy praworządnego Państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. (V SA 86/92, publ. ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Decyzja poddana kontroli Sądu zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i 107 § 3 Kpa. Rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadło bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, mających na celu ustalenie czy skarżący zasadnie kwestionuje prawidłowość wskazanej decyzji. Zgodnie z unormowaną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy". Oznacza to, iż organ administracyjny prowadzący postępowanie miał obowiązek rozpatrzenia dostępnego (zebranego w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją) materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy w kontekście zgłoszonych przesłanek nieważności. Zdaniem Sądu uzasadnienie kwestionowanej decyzji oraz charakter wydanego rozstrzygnięcia przesadzają o tym, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że samowolna zabudowa schodów i rozbudowa garażu dokonane w roku 1992 mogą funkcjonować legalnie, bowiem nie pociągają za sobą skutku w postaci naruszenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki oraz uzasadnionego interesu osób trzecich. Podkreślić należy, że z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika, aby organ analizował podstawowe dla sprawy zagadnienie to jest czy przedmiotowa zabudowa i nadbudowa schodów wejściowych oraz rozbudowa pomieszczenia garażu w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w B. przy ul. [...] należącym do J. i R. J., została słusznie zalegalizowana czy też nie. Tylko skuteczne zaprzeczenie tej tezie mogłoby w ocenie Sądu skutkować koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Do takiego zaprzeczenia jednak nie doszło. Z pewnością nie było nim wskazanie w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na potencjalną możliwość wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, lub art. 40 i 42 tej ustawy, w sytuacji gdy organ powiatowy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji analizował sprawę pod tym kątem i wykluczył możliwość wydania takich rozstrzygnięć. Należy podkreślić, iż jedynie oczywistość naruszenia prawa, mogłaby skutkować zastosowaniem normy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wniosek taki nie znajduje jednak potwierdzenia w aktach postępowania administracyjnego w odniesieniu do kwestionowanej decyzji. Nie można przyjąć, że powyższe kryteria spełnione zostały w niniejszej sprawie, skoro organ zastosował przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowiący, że "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Wprawdzie bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty i klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania występuje gdy przestaje istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, to jednak samo wskazanie tego przepisu jako podstawy prawnej wydanego w przedmiotowym stanie faktycznym rozstrzygnięcia nie mogło stanowić o istnieniu przesłanki do stwierdzenie nieważności decyzji. Jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Zasada ta ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego (bezpieczeństwo prawne) wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. Szczególnie istotne jest to w przypadku ostatecznych decyzji z zakresu Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji spowodowaną skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok NSA z 17 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 888/07 i z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, lex nr 51233). Gdyby prowadzone postępowanie dotyczące zabudowy i nadbudowy nie mogło być załatwione przez wydanie decyzji rozbiórkowej bądź nakazującej wykonanie robót lub czynności mających na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z przepisami, to umorzenie postępowania w kontrolowanej sprawie nastąpiło bez rażącego naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania było swoistą legalizacją, albowiem zamknęło organowi drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończyło bieg postępowania w odniesieniu do określonego przedmiotu . Tego rodzaju uchybienia nie można by uznać za rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., (stan faktyczny sprawy i wydane przez organ rozstrzygnięcie muszą pozostawać w całkowitej rozbieżności) wobec czego nie byłoby podstaw do przewidzianej w art. 156 § 1 instytucji i wyeliminowania kontrolowanej decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownej ocenie odwołania organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić wyżej przedstawioną wykładnię przepisów i wskazania Sądu Wojewódzkiego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 cytowanej ustawy orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.