VII SA/Wa 1689/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T.H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, (zwany dalej GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania T. H. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej jako [...]WINB) z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] o odmowie nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Dróg Wojewódzkich we [...], obowiązku wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [...] – [...] na działkę nr [...] w m. [...], gmina [...] w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych dotyczących remontu chodnika w pasie drogi wojewódzkiej nr [...][...] – [...] – [...]na odcinku od km 62 + 440 do km 63 + 100 na działkach nr [...] i nr [...] w mieście [...] i gminie [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że [...] WINB, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek T. H. z dnia [...] lutego 2012r. w sprawie remontu chodnika w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [...] – [...] na wysokości działki nr [...] w m. [...], gmina [...], w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) decyzją z dnia [...]kwietnia 2012 r. odmówił nałożenia na Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Dróg Wojewódzkich we [...], obowiązku wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – [...] – [...] na działkę nr [...] w m. [...], gmina [...] w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych dotyczących remontu chodnika w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] – [...] na odcinku od km 62 + 440 do km 63 + 100 na działkach nr [...] i nr [...] w mieście [...] i gminie [...]. W uzasadnieniu decyzji [...] WINB wskazał, że Rejon Dróg Wojewódzkich we [...] na podstawie zgłoszenia z dnia [...] października 2008 r. złożonego do Wojewody [...] wykonał remont chodnika w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] – [...] na odcinku od km 62+44 0 do km 63+100 na działkach nr [...] i nr [...] w mieście [...] i gminie [...]. Zakres remontu określony w dokumentach załączonych do zgłoszenia w tym skróconym projekcie obejmował: wymianę istniejącego chodnika o nawierzchni asfaltowej i żużlowej o szerokości 3m na nawierzchnię z kostki betonowej szarej o grubości 6 cm typu Holand wraz z regulacją studzienek telekomunikacyjnych i wycinką czterech drzew. Na załączonej do zgłoszenia kopii wycinku mapy zasadniczej Obręb [...] w skali 1 : 1000 są naniesione granice poszczególnych działek, rzędne wysokościowe, skarpy, nasypy, włączenie drogi żużlowej do drogi wojewódzkiej nr [...], oraz wjazd z trylinki. Dodatkowo dołączony projekt organizacji ruchu wrysowany na kserokopii mapy zasadniczej w skali 1 : 1000 uwzględniał istniejący ww. chodnik wraz podaniem kilometrażu istniejących węzłów tj.: włączenie do drogi wojewódzkiej drogi gruntowej w km 63+147, węzły drogowe w km 62+857 i w km 62+927, wjazd z trylinki w km 62+497 oraz zakładał wykonanie oznakowania znakami pionowymi, poziomymi i montaż urządzeń bezpieczeństwa ruchu. Należy nadmienić, że na żadnej z map od km 63+007 do km 63+058 drogi wojewódzkiej nr [...] na wysokości działki [...] tj. wycinku mapy zasadniczej Obręb [...] gminy [...] skali 1 : 500 przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 15 września 1979 r. wydanej w dniu [...] września 2008 r. i projekcie organizacji ruchu wrysowanego na plan sytuacyjny w skali 1: 1000 nie ma śladu wrysowania, a tym samym istnienia zjazdu gruntowego z drogi nr [...] na ww. działkę nr [...]. Właściciel ww. działki nie przedstawił pozwolenia na budowę ani innych dokumentów, które potwierdziłyby jednoznacznie, legalnie wykonanego ww. zjazdu. Ponadto przedstawiony wycinek mapy zasadniczej przez T. H. obręb [...] gmina [...] przyjęty do państwowego zasobu kartograficznego w dniu [...] grudnia 1977 r. wydanej w dniu [...]lutego 2012 r. nie wskazuje na istnienie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na ww. działkę, zaś jedynie na łagodne ukształtowania terenu bez skarpy na odcinku około 6m na wysokości środka działki nr [...] pomiędzy chodnikiem a działką skarżącego. [...] WINB przyjął, że z załączonych dokumentów wynika że, łagodne ukształtowanie terenu na wysokości środka działki nr [...] pomiędzy ww. chodnikiem a granicą działki T. H. drogi wojewódzkiej nr [...] musiało powstać po roku 2008 r. ponieważ na mapie załączonej do ww. zgłoszenia remontu chodnika nie istnieje takie wyprofilowanie terenu, a tym samym zmian w terenie dokonał sam właściciel działki o nr [...]. Powyższą okoliczność skarżący potwierdził podczas kontroli w dniu [...] marca 2012 r. i wskazał, że “(...) gruz został dosypany przez właściciela działki po wykonaniu chodnika w celu zniwelowania różnicy poziomów, pomiędzy nawierzchnią chodnika i poziomem działki". Zdaniem [...] WINB z powyższego może wynikać różnica, że na mapie wydanej w 2012 r. jest inne ukształtowanie terenu, niż na mapie wydanej w 2008 r. wprawdzie zarządca drogi wojewódzkiej nr [...] nie posiada książki ewidencji zjazdów, ale posługuje się wykazem z projektu organizacji ruchu wykonanym w 2004 r. przez Biuro Ekspertyz i Projektów Budownictwa komunikacyjnego "[...]" Sp. z o.o. ul. [...] [...] [...], w którym udokumentowane są wszystkie istniejące zjazdy, znaki poziome, pionowe, i urządzenia bezpieczeństwa ruchu; nie ma w nim zapisu i oznaczenia zjazdu z drogi nr [...] na ww. działkę nr [...]. Podsumowując dokonane ustalenia [...] WINB uznał, że w świetle zebranych dowodów nie można uznać za zasadne zarzutów skarżącego, że zjazd został legalnie wybudowany i istniał przed wykonaniem remontu chodnika. Wnioskodawca pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wystąpił do Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Rejonu Dróg Wojewódzkich we [...] o przywrócenie dojazdu do działki. W odpowiedzi zarządca drogi poinformował, że budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległej do drogi i po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, może wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę zjazdu. [...] WINB podkreślił, że samo wykorzystywanie nieruchomości jakim jest pas drogowy drogi wojewódzkiej nr [...] w celu dojazdu na działkę nr [...] nie stanowi o istnieniu legalnie wykonanego w tym miejscu zjazdu i nie może stanowić podstawy do zastosowania art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) zobowiązujące zarządcę drogi do budowy lub przebudowy tylko wjazdów dotychczas istniejących. Ustawa o drogach publicznych nakłada obowiązek wykonania zjazdu na zarządcę drogi tylko wtedy, jeżeli zjazd ten istniał, a taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszym przypadku. Od powyższej decyzji T. H. wniósł odwołanie do GINB. Po rozpatrzeniu odwołania GINB w całości podtrzymał stanowisko organu I instancji zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. GINB wskazał, że wykonane przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] Rejon Dróg Wojewódzkich we [...] roboty budowlane polegały na remoncie istniejącego chodnika. Z kolei termin "chodnik", zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych oznacza część drogi, która jest przeznaczona tylko i wyłącznie do ruchu pieszych. Natomiast pojęcie remontu drogi zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych jako wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi. Remontem drogi są również roboty, które przywracają drogę do jej początkowego stanu, nawet jeżeli są wykonywane przy użyciu innych materiałów budowlanych niż te, które były użyte w stanie pierwotnym. W myśl art. 29 ust. 1 - 2 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepis art. 4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych wprowadza definicję legalną budowy drogi jako działań polegających na wykonywaniu nowego połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także odbudowę i rozbudowę tego połączenia drogowego. Pojęcie "budowa drogi" nie jest tożsame z pojęciem "utrzymanie drogi" i odmienne od pojęć "przebudowa" i "remont drogi". Zgodnie bowiem z art. 4 pkt 18 ww. ustawy przebudowa drogi to wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa. Przebudową drogi nie są zatem roboty naprawcze, przywracające jedynie pierwotny stan drogi, albowiem nie będą one skutkowały podwyższeniem ww. parametrów i standardów. Skoro więc inwestor dokonał remontu części drogi jaką jest chodnik, to w tym przypadku nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym tylko w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Zatem poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje kwestia ewentualnego istnienia zjazdu na działkę nr [...]. GINB podkreślił, że z faktem bezpośredniej dostępności ("przylegania") działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Możliwość ustanowienia w takiej sytuacji zjazdu z drogi publicznej stanowi uprawnienie o charakterze rzeczowym - związane z określoną nieruchomością, przyznawane w drodze zgody zarządu drogi, mającej formę decyzji administracyjnej. GINB podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 1243/09). GINB wskazał, że tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ powinien zatem ustalić czy w sprawie istnieje konieczność nałożenia na inwestora obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych czy też odmowy nałożenia takich obowiązków. Skoro zatem roboty budowlane, wykonane w oparciu o zgłoszenie z dnia [...] października 2008r. przyjęte bez sprzeciwu przez Wojewodę [...], polegające na remoncie chodnika w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] – [...] na odcinku od km 62 + 440 do km 63 + 100 na działkach nr [...] i nr [...] w mieście [...] i gminie [...], obejmujące swym zakresem wykonanie nowej nawierzchni chodnika z kostki betonowej szarej grubości 6 cm typu Holland, wraz z regulacją studzienek telekomunikacyjnych i wycinką czterech drzew, zostały wykonane zgodnie z prawem, to [...] WINB słusznie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie odmawiając nałożenia na inwestora obowiązku wykonania zjazdu w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzja GINB z dnia [...] czerwca 2012 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez T. H.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę jej wydania i mający wpływ na jej treść, a polegający na bezzasadnym uznaniu, iż czynności wykonane na drodze wojewódzkiej nr [...] przez Rejon Dróg Wojewódzkich we [...], a polegające na wykonaniu w miejscu istniejącego chodnika żużlowego, chodnika wykonanego z kostki betonowej stanowią jedynie czynność polegająca na remoncie drogi, w sytuacji, gdy prawidłowe ustalenia i wnioski prowadzą do jednoznacznej konkluzji, iż powyższe czynności miały charakter przebudowy istniejącej budowli i uzasadniały na zasadzie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wykonanie z urzędu przez zarządcę drogi istniejącego zjazdu z drogi do działki należącej do skarżącego T. H.. Zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 oraz art. 15 kpa przez naruszenie zasady praworządności i brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy oraz zasady dwuinstancyjności, polegających na nie odniesieniu się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 odwołania z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczącego błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych przez organ I instancji w zakresie zakwestionowania istnienia zjazdu z drogi publicznej do działki nr [...] należącej do skarżącego. Skarżący wniósł o zmianę decyzji GINB i nakazanie Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...], obowiązku wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] – [...] na działkę nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazał, że w toku postępowania przed [...] WINB zostały przeprowadzone oględziny w dniu [...] marca 2012 r., w trakcie których brał udział skarżący T. H. i złożył wycinek mapy zasadniczej wydanej w dniu [...]lutego 2012 r. pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 30 grudnia 1977 r., na której widoczne jest "zarysowanie zjazdu" z działki nr [...] na drogę publiczną który wskazuje na co najmniej kilkudziesięcioletnie istnienie wskazanego zjazdu. Ponadto na zlikwidowanym zjeździe istniał usyp gruzu i żużlu jako widoczny ślad jego istnienia, który podczas budowy chodnika został zepchnięty w całości na jego posesję nr [...]. Nadmienić należy, iż organ I - instancji powoływał się również na brak zjazdów zaznaczonych w projekcie przebudowy chodnika drogi nr [...], zgłoszonego do akceptacji przez Wojewodę [...] w dniu [...] października 2008 r., jako argument przeciwko istnieniu zjazdu. Natomiast w trakcie ww. oględzin na podstawie uwagi uczestniczącej w nich M.O. ustalono, że dokonano przebudowy dodatkowych dwóch zjazdów pomimo ich braku w zgłoszonym projekcie, co w ocenie skarżącego świadczy o tym, iż dodatkowym kryterium oceny istnienia zjazdu powinno być istnienie trwałych śladów świadczących o użytkowaniu zjazdu, co w przypadku skarżącego miało miejsce. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została z naruszeniem przepisów postępowania a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] nie była kwestia nakazu budowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] – [...]na działkę nr [...] w m. [...], gmina [...]na działkę nr [...] w m. [...], gmina [...] należącą do skarżącego, lecz przede wszystkim ocena legalności robót budowlanych dotyczących remontu chodnika w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] – [...] na odcinku od km 62 + 440 do km 63 + 100 na działkach nr [...] i nr [...] w mieście [...] i gminie [...]. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jednym z podstawowych zadań organu nadzoru budowlanego jest kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W związku z tym, jakkolwiek postępowanie organu nadzoru budowlanego prowadzone w niniejszej sprawie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji nakazującej wykonanie określonych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego polegających na nakazie wykonania zjazdu, to jednak podstawowym zadaniem [...] WINB było ustalenie czy roboty budowlane polegające na remoncie chodnika zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem Rejonu Dróg Wojewódzkich we [...] z dnia [...]października 2008 r. złożonym do Wojewody [...]i zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Postępowanie dotyczące zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego na działkę skarżącego należy natomiast co do zasady do właściwości Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Biorąc pod uwagę powyższe należy zauważyć, że zgłoszenie remontu chodnika w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] – [...] – [...] na odcinku od km 62+44 0 do km 63+100 na działkach nr [...] i nr [...] w mieście [...] i gminie [...] dokonane przez Rejon Dróg Wojewódzkich we [...] w dniu [...] października 2008 r. obejmował wymianę istniejącego chodnika o nawierzchni asfaltowej i żużlowej o szerokości 3 m. na nawierzchnię z kostki betonowej szarej o grubości 6 cm typu Holand wraz z regulacją studzienek telekomunikacyjnych i wycinką czterech drzew. Zakres wykonanych robót budowlanych, przy uwzględnieniu dotychczasowego stanu faktycznego wywołuje wątpliwosći co do możliwości zastosowania uproszczonej procedury zgłoszeniowej. Stosownie do treści art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remot należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) przez remont drogi należy rozumieć wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Z kolei przez przebudowę drogi należy rozumieć wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach). W opisie technicznym dołączonym do zgłoszenia dokonanego przez Rejon Dróg Wojewódzkich we [...] podano, że istniejący chodnik usytuownany w pasie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku Miasta [...] – [...] posiada nawierzchnię asfaltową i lokalnie żużlową o szerokości 3 m., natomiast stan projektowany przewidywał wykonanie nowej nawierchni z kostki betonowej szarej grubości 6 cm. typu Holland. Jak zasadnie wskazuje skarżący podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było ustalenie, czy roboty budowlane polegające na wykonaniu w miejscu istniejącego chodnika żużlowego, nowego chodnika wykonanego z kostki betonowej mieszczą się w pojęciu remontu, czy też stanowią już przebudowę drogi wymagajacą uzyskania odpowiedniej decyzji w trybie art 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Również wskazane przez skarżącego argumenty dotyczące dokonania przez inwestora przebudowy dwóch zjazdów na inne działki, w tym na działkę o nr ewid. [...], wywołują istotne wątpliwości co do rzeczywistego zakresu wykonanych robót budowlanych.Tymczasem organy nadzoru budowlanego nie dokonały żadnych ustaleń w powyższym zakresie koncentrując się wyłącznie na kwestii lokalizacji zjazdu na działkę skarżącego i ewentualnego obowiązku jego przebudowy, całkowicie natoimiast pomijając obowiązek dokonania kontroli legalności wykonanych robót budowlanych pod kątem ich zakresu i zgodności z dokonanym zgłoszeniem, czym uchybiły podstawowym regułom dowodowym określonym w art 7, 77 § 1 i 80 kpa, a naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem podkreślić, że od wyjaśnienia powyższych kwestii uzależnione jest prawidłowe rozstrzygniecie organu nadzoru budowlanego, który – przy ustaleniu przekroczenia zakresu robót budowlanych i dokonania przebudowy drogi – zobowiązany będzie prowadzić postępowanie naprawcze w stosunku do inwestora. W ramach tego postępowania możliwe byłoby również nakazanie przebudowy spornego zjazdu, czego domagał się na każdym etapie postępownaia administracyjnego T. H., jednakże nie powinno to stanowić głównego przedmiotu rozstrzygania organu nadzoru budowlanego. Podkreślenia bowiem wymaga, że co do zasady ustalenie dotychczasowego istnienia zjazdu i ewentualnej zgody na jego lokalizację stanowić powinien przedmiot odrebnego postępowania prowadzonego przed GDDKiA. Obowiązkiem organu będzie przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniajace, przy ewentualnym wykorzystaniu art 136 kpa, w celu jednoznacznego ustalenia czy roboty budowlanego wykonane przez inwestora stanowiły remont, czy też przebudowę i podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. W tym drugim przypadku konieczne będzie przeprowadzenie nowego postępowania legalizacyjnego przy zachowaniu zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 kpa. Jednocześnie należy podnieść, że dokonanie takiej oceny przez Sąd byłoby przedwczesne biorąc pod uwagę niedostateczny materiał dowodowy zgromadzony przez organ w toku postępowania administracyjnego, który powinien zostać uzupełniony i wszechstronnie zbadany. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ppsa w zw. z art. 152, orzekł jak w sentencji wyroku.