VII SA/Wa 1690/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2011r. (...), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a, art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) - odmówił uchylenia decyzji własnej z [...] lutego 2005 r. (...), utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2004r. (...) nakazującą Z. H. działającemu w imieniu własnym i małoletnich dzieci: U. H. i R. H. rozbiórkę szamba wraz z przyłączem kanalizacyjnym na działce o nr ew. [...] w S. gm. G.. Organ wskazał, że 11 kwietnia 2005 r. Z. H. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie legalizacji szamba. Postanowieniem z [...] lutego 2006r. organ wznowił postępowanie. Ustalił, że R. H. uzyskał pełną zdolność do czynności prawnych. Konieczne stało się zatem zweryfikowanie kręgu stron postępowania. Wyjaśnił następnie, powołując się na orzecznictwo, że badanie podstawy wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego, a zatem po wydaniu postanowienia o jego wznowieniu. Dopiero gdy po wszczęciu postępowania organ nie znajdzie podstaw z art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145 a § 1 k.p.a. - wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. We wniosku strona powołała nowe okoliczności, tj. przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dołączając oświadczenie E. W., M. K. i S. S. wskazujące, że Z. J. wybudował sporne szambo w 1993r. Organ stwierdził, że przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie zostały spełnione. Z. H. we wniosku wskazał, że szambo powstało w 1993r., co wynika z oświadczenia. W. H., w protokole przyjęcia stron sprzeciwił się temu oświadczeniu. W związku z powyższym nie można jednoznacznie określić wiarygodności poszczególnych oświadczeń, nie da się więc udowodnić daty wykonania szamba. Nie ma zatem podstaw do uchylenia ww. decyzji. Na koniec organ powołał art. 146 § 1 k.p.a. i podniósł, że Z. H. odebrał decyzję z [...] lutego 2005r. w dniu [...] lutego 2005 r. Zatem pięcioletni termin rozpatrzenia wniosku o wznowienie upłynął z dniem [...] lutego 2010 r., co powoduje, że nawet w wypadku ustalenia daty samowoli na 2003r. organ nie mógłby uchylić ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2011 r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. H. i R. H. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powołał art. 151 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 146 § 1 k.p.a. i stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania z uwagi na fakt, iż Z. H. we wniosku o wznowienie postępowania wskazał nowe okoliczności, to jest ww. oświadczenie z 11 kwietnia 2005r. z którego wynika, że "Z. J. zamieszkały w S. nr [...] wybudował na działce nr [...] szambo z kręgów betonowych w roku 1993". Jednak W. H., w protokole z 14 grudnia 2006r. sprzeciwił się temu oświadczeniu co do daty wykonania szamba, gdyż (Z. H.) przyznał przed prokuratorem, że ziemie z szamba rozsypywał po podwórku. W. H. złożył kserokopię postanowienia Prokuratury Rejonowej w [...] z [...] czerwca 2003r Organ stwierdził, że brak jest jednak podstaw do uchylenia decyzji z [...] lutego 2005r wobec faktu, że we wznowionym postępowaniu mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sprzeczności między oświadczeniami, co do daty budowy spornego obiektu nie wyjaśniają zgromadzone w aktach dokumenty. Wobec powyższego z uwagi na upływ czasu i brak możliwości jednoznacznego określenia wiarygodności ww. oświadczeń nie było podstaw do kwestionowania zgodności z prawem ww. decyzji. Organ dodał, że bez znaczenia na rozstrzygnięcie pozostaje fakt, że od ostatecznej decyzji z [...] lutego 2005r. upłynęło już 10 lat, albowiem instytucja przedawnienia z art. 146 § 1 kpa, dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy w wyniku wznowienia należałoby decyzję uchylić. Zaistnienie okoliczności przewidzianych w ww. przepisie, uniemożliwia uchylenie decyzji, gdyż bezpośrednio wiąże się z art. 151 § 2 kpa. Przedawnienie blokuje zatem możliwość uchylenia decyzji, ale nie stoi na przeszkodzie odmowie jej uchylenia na mocy art. 151 § 1 pkt 1 kpa, gdy nie ma podstaw do jej uchylenia. Wynika to też z wyraźnej rozdzielności w/w regulacji i nawiązania do zaistniałej po wznowieniu postępowania konieczności uchylenia decyzji, a nie do sytuacji, gdy brak jest podstaw do uchylenia decyzji. Przeciwna teza oznaczałaby, że w każdej sytuacji wznowienia postępowania po upływie okresów wskazanych w art. 146 § 1 k.p.a., organy zobligowane byłyby do wydawania rozstrzygnięć na podstawie art. 151 § 2 kpa tj. do stwierdzenia że zostały wydane z naruszeniem prawa. Z podanych przyczyn organ wskazał, że konieczne było utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji ze względu na fakt, że mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zarzuty odwołania ocenił jako pozostające bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył Z. H. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i zarzucając naruszenie: art. 146 § 2 przez błędne zastosowanie w sprawie; podstawowych obowiązków wynikających z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a.; błędy w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie że od wydania ostatecznej decyzji WINB w [...] minęło 10 lat; nie wyjaśnienie powodów nieterminowego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji przy braku stosowanego zawiadomienia skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy i nie wyjaśnienie wpływu długości rozpatrzenia sprawy na wynik postępowania. Skarżący wskazał, że w rozpatrywanej sprawie ujawniono istniejącą w dniu wydania decyzji a nie znaną organowi okoliczność wybudowania szamba w 1993 r. Okoliczność ta wynika również z nieznanych organowi dowodów, to jest zeznań świadków posiadających wiadomości w sprawie a nie słuchanych w postępowaniu. Okoliczność wybudowania szamba nie w 1996 a w 1993 r. ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż wpływa na brak możliwości orzeczenia o rozbiórce szamba. Zgodnie bowiem z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowę zakończono przed wejściem w życie tej ustawy. Skarżący stwierdził, że skoro ujawniono istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, a istnienie tych okoliczności tych i dowodów uzasadnia przypuszczenie, że w postępowaniu zaistniała możliwość wydania odmiennej niż dotychczasowa decyzji postępowanie winno zostać wznowione. Jak wynika bowiem z orzecznictwa dla wznowienie wystarczy jedynie prawdopodobieństwo wydania odmiennej niż dotychczas decyzji (v. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2008 r sygn. II SA/Lu 93/08). Skarżący dodał, że nie można odmawiać wznowienia postępowania uznając, że sprzeczne oświadczenia stron nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie kiedy wybudowano szambo. Właśnie owa niepewność, która zastąpiła istniejącą w zakończonym postępowaniu pewność co do wybudowania szamba w 1996 r. winna być podstawą i przesłanką wznowienia postępowania, w którym organ winien wyjaśnić wątpliwości. Wskazać bowiem należy, że to na organie administracji ciąży obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a wyjaśnienie to winno nastąpić w ramach wznowionego postępowania. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ nie może powoływać się na upływ czasu powodujący trudności z ustaleniem rzeczywistej daty wybudowania szamba, gdyż to właśnie organ, przez niespotykanie przewlekłe rozpoznanie sprawy, przyczynił się do takiego stanu rzeczy. Organ II instancji w ogóle nie ustosunkował się do naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania dotyczących terminów załatwiania sprawy i obowiązku informowania strony o ich naruszeniu. Tolerowanie rażącego naruszenia przepisów postępowania przez podległy organ oraz niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i ograniczenie się do uznania, że zebrane dowody nie są jednoznaczne sprawia, że organ II instancji naruszył obowiązki wynikające z art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ, oparł ją przy tym na zupełnie nowych ustaleniach faktycznych. Organ I instancji powołał się jedynie na upływ terminu do wznowienia postępowania (nie biorąc pod uwagę możliwości orzeczenia o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na mocy przepisu art. 151 § 2 k.p.a. Tymczasem organ II instancji uznając, że upływ czasu nie ma tu znaczenia (i uznając kuriozalnie, że od wydania decyzji w 2005 r. upłynęło już 10 lat!) stwierdził, że nowa decyzja odpowiadałaby w istocie decyzji dotychczasowej. Takie rozstrzygnięcie zapadłe dopiero w II instancji pozbawia stronę możliwości jego weryfikacji w toku instancji - z tych też przyczyn zaskarżona decyzja winna być uchylona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Sąd uwzględnienia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mogącego mieć wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo naruszenia przez organ II instancji art. 107 § 3 k.p.a. Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] czerwca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2011 r. odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji własnej z [...] lutego 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2004r. nakazującą Z. H. rozbiórkę ww. szamba wraz z przyłączem kanalizacyjnym. W związku z powyższym wyjaśnienia wymaga, że regulacje prawne dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego, wymienione w art. 145 - 151 k.p.a. dzielą to postępowanie na kilka etapów. W każdym z tych następujących kolejno etapów postępowania organ ustala i rozważa odmienne, a zatem właściwe tylko dla danej fazy okoliczności sprawy stosując odpowiednie na danym etapie podstawy prawne rozstrzygnięć. Oznacza to, że przed zakończeniem danego etapu postępowania wznowieniowego organ nie może rozważać okoliczności, które podlegają badaniu w następnej fazie tego postępowania. W kontrolowanej sprawie organ przeprowadził pierwszy etap postępowania wszczynając postępowanie na żądanie strony (art. 147, art. 148 § 1 k.p.a.) poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Na tym wstępnym etapie organ nie był uprawniony do badania, czy w istocie przesłanka wskazana we wniosku wystąpiła. Zgodnie bowiem z treścią § 2 art. 149 k.p.a. postanowienie to stanowi jedynie podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W związku z powyższym przeszedł do kolejnej fazy procedury wznowieniowej, to jest postępowania co do przyczyn wznowienia, w której organ zobligowany jest do badania, czy wskazana przez stronę podstawa rzeczywiście istnieje. W tej fazie organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania istoty sprawy, gdyż ustalenie nieistnienia (nieprawdziwości) podanej przez stronę przyczyny wznowienia, nie pozwala organowi na przejście do kolejnego etapu postępowania i obliguje do wydania decyzji o odmowie jej uchylenia, stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy organ wydaje dopiero w sytuacji stwierdzenia podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź wydaje decyzję, o której mowa w art. 151 § 2 k.p.a. jeśli stwierdzi wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 146 k.p.a. Nie mógł zatem organ II instancji wskazać w uzasadnieniu decyzji na istnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz na brak podstaw do jej uchylenia z art. 149 § 2 k.p.a. - co w każdym przypadku obliguje organ do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa stosownie do z art. 151 § 2 k.p.a. - przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Okoliczność ta uszła uwadze organu odwoławczego pomimo, że prawidłowo wyjaśniono w zaskarżonej decyzji - iż wbrew rozważaniom organu I instancji - przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy w wyniku wznowienia należałoby uchylić decyzję, a zaistnienie takiej okoliczności uniemożliwia jej uchylenie co wynika z art. 151 § 2 k.p.a. Jednak pomimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało ocenić jako prawidłowe. Zasadnie - w ocenie Sądu - stwierdził organ I instancji, że okoliczność powołana we wniosku o wznowienie nie jest tożsama z przesłanką wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Użyty w powyższym przepisie łącznik "lub" wskazuje wprost, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy, stanowi samoistną podstawę wznowienia postępowania, o ile jednocześnie zachodzą pozostałe przesłanki, to jest nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody są istotne dla sprawy, istniały w dniu wydania decyzji, a także nie były znane organowi, który wydał decyzję. Powołanie się zatem na tę podstawę wznowienia postępowania wymaga od wnioskodawcy nie tylko wskazania normy prawnej, lecz faktycznych zdarzeń, które stanowić mają istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, czy dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji i pozostawały nieznane dla organu rozstrzygającego sprawę. We wniosku o wznowienie postępowania, jako nowe okoliczności skarżący wskazał zeznania świadków, z których wynika, że jego teść wybudował szambo w roku 1993r., załączając oświadczenie z dnia 11 kwietnia 2005r. Niewątpliwie oświadczenie to nie mogło stanowić nowego dowodu w sprawie, istniejącego w dniu wydania decyzji i nie znanego organowi, gdyż zostało sporządzone po jej wydaniu. W ocenie Sądu, z powołanego oświadczenia nie wynikają również nowe okoliczności faktyczne sprawy, to jest takie, które nie byłyby znane organowi w dniu wydania decyzji, skoro w postępowaniu zwyczajnym na podstawie oświadczeń samego skarżącego organ ustalił, że obiekt został wzniesiony w 1996r. przez jego teścia Z. J., co potwierdził skarżący również w piśmie z dnia 1 października 2004r. skierowanym do organu powiatowego w [...]. W konsekwencji, okoliczności podane przez skarżącego nie stanowiły okoliczności istotnych dla sprawy, a zatem skutkujących wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia niż dotychczasowe. W związku z powyższym, kwestionowanie prawidłowości postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2005r. we wznowionym postępowaniu jest jedynie próbą polemizowania skarżącego z ustaleniami poczynionymi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu zwyczajnym odnośnie daty popełnienia samowoli budowlanej. Zasadnie zatem organ II instancji utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, choć jak wykazano powyżej wadliwie ją uzasadnił. Ponadto, w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy, chybione były rozważania skargi oraz orzecznictwo powołane w zakresie odmowy wznowienia postępowania, skoro organ wznowił postępowanie postanowieniem z dnia [...] lutego 2006r. Bez wpływu na wynik sprawy pozostawał również ostatni zarzut skargi dotyczący nie wyjaśnienia powodów nieterminowego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Wprawdzie jak najbardziej naganne jest działanie organu wojewódzkiego, który po upływie blisko roku od złożenia wniosku o wznowienie postępowania wydał postanowienie o jego wznowieniu, a następnie po 5 latach decyzję pierwszoinstancyjną, tym niemniej skarżący mógł kwestionować bezczynność organu w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a następnie poprzez wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a więc w odrębnym postępowaniu niż prowadzone w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271,ze zm.), orzekł jak w sentencji.