II SA/Lu 93/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję w punkcie 1a i punkcie 2 Decyzją z dnia 19 listopada 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 11 października 2006 r. o odmowie przyznania M. G. zasiłku rodzinnego na córkę P. i syna S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez syna S., orzekło: 1) uchylić tę decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania na dzieci P. i S. G. zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna S. od 6 lipca 2006 r. do 31 sierpnia 2007 r. i w tej części orzec o co do istoty w ten sposób, że: a) przyznać M. G. zasiłek rodzinny od dnia 6 lipca 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. na P. w kwocie 48 zł miesięcznie i na S. w kwocie 64 zł miesięcznie, b) przyznać dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez S. w kwocie 100 zł jednorazowo, 2) utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia 11 października 2007 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania M. G. zasiłku rodzinnego na córkę P. i syna S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez syna S. Organ ten wskazał, że wysokość dochodu rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę przekracza, określone w art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, kryterium dochodowe warunkujące przyznanie wnioskowanych świadczeń rodzinnych. Kolegium rozpoznając odwołanie wnioskodawczyni od decyzji organu pierwszej instancji podkreśliło, iż potrzebę uchylenia tej decyzji w części dotyczącej odmowy świadczeń rodzinnych i rozstrzygnięcia w tym zakresie sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, uzasadnia zmiana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, która nastąpiła po dacie wydania decyzji z dnia 11 października 2006 r. Organ drugiej instancji wskazał, że w myśl art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 lipca 2007 r. dopuszczalne przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę najniższego zasiłku, tj. 48 zł, dotyczy dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, a nie jak dotychczas, łącznego dochodu całej rodziny. Różnica pomiędzy dochodem rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę (528,65 zł) a kryterium dochodowym (504 zł) wynosi 24 zł i jest niższa od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, który w okresie zasiłkowym od dnia 1 września 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. wynosił 48 zł. W związku z tym Kolegium przyznało wnioskodawczyni prawo do zasiłku rodzinnego na dwoje dzieci od dnia 6 lipca 2007 r., tj. od daty wejścia w życie znowelizowanego przepisu art. 5 ust. 3 ustawy, do dnia 31 sierpnia 2007 r., tj. do końca okresu zasiłkowego, w wysokości 48 zł miesięcznie na P. i 64 zł miesięcznie na S. Organ odwoławczy przyznał również stronie dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego przez S. w wysokości 100 zł jednorazowo. Jednocześnie organ stwierdził, iż decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń od 1 września 2006 r. do 5 lipca 2007 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła M. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części odmawiającej jej przyznania świadczeń rodzinnych oraz o uchylenie w całości decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej, osoba, która osiąga dochód z pozarolniczej działalności gospodarczej, który realnie stanowi pokrycie straty tejże działalności i nie jest zobowiązana do zapłaty podatku, nie może być pozbawiona z tego powodu prawa do zasiłku rodzinnego. Skarżąca wskazała, iż w związku z kontrolą przeprowadzoną przez właściwy Urząd Skarbowy i związaną z nią korektą, dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę w roku 2005 nie przekroczył kwoty 504 zł. W dniu 17 kwietnia 2008 r. skarżąca złożyła pismo procesowe wraz z zaświadczeniem Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 17 kwietnia 2008 r. o wysokości dochodów skarżącej i jej małżonka w roku podatkowym 2005 podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określa przepis art. 145 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. (II OSK 1321/05) nie można pojęcia "naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to w szczególności podstawy wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1b ustawy, bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie zaistniała taka właśnie sytuacja. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2008 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 18 kwietnia 2008 r. skarżąca wskazała, że w roku podatkowym 2005 r. osiągnęła inny dochód niż wskazany w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego z dnia 29 września 2006 r., będącym podstawą ustalenia dochodu rodziny skarżącej przez organy administracji. Na dowód dołączyła skarżąca zaświadczenie Urzędu Skarbowego z dnia 17 kwietnia 2008 r. stwierdzające, że dochód skarżącej i jej męża wyniósł w roku podatkowym 2005 kwotę 19 705, 64 zł (k. 23 akt sprawy). W poprzednim zaświadczeniu, dołączonym do wniosku, dochód określono na kwotę 24 427, 98 zł (k. 10 akt postępowania administracyjnego). Ujawniły się zatem nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie znane jednak organowi w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., należy rozumieć okoliczności lub dowody nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę, dotyczące przedmiotu sprawy i mające znaczenie prawne, istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, ale nie znane organowi, który wydał decyzję. Okoliczności faktyczne należy uznać za nieznane w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. również wtedy, gdy mimo sygnalizowania o nich przez stronę, nie zostały objęte postępowaniem wyjaśniającym. Nowe okoliczności lub nowe dowody muszą być jednak podstawą do wydania decyzji odmiennej treści, przy czym wystarczy tu prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji. Wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji. Nie jest przy tym istotne, czy nastąpiło to w wyniku zaniedbań tego organu, czy z innych powodów. Organy obu instancji ustalając stan faktyczny sprawy określiły dochód rodziny skarżącej biorąc za podstawę kwotę wskazaną w zaświadczeniu dołączonym do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wskazała wprawdzie, że już po złożeniu wniosku dokonała korekty zeznania podatkowego za rok 2005, nie przedstawiła jednak dowodu, iż na skutek tej korekty dochód dla celów ubiegania się o świadczenia rodzinne został wyliczony inaczej niż w zaświadczeniu wydanym skarżącej w dniu 29 września 2006 r. Ujawnienie nowej okoliczności – faktu osiągnięcia przez rodzinę skarżącej w 2005 r. dochodu podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w kwocie 19705,64 zł stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, określoną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Po doliczeniu dochodu z gospodarstwa rolnego, łączny dochód rodziny wynosiłby 20652,74 zł, co oznacza, że miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekraczałby kwoty 504 zł. Dawałoby to podstawę do wydania decyzji odmiennej treści niż wydana przez organy administracji. Powoduje to konieczność uchylenia decyzji organu drugiej instancji w zaskarżonej części, tj. w pkt 1a i pkt 2. Należy również wskazać, że w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (I OSK 923/07) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że przepis art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz. 747), która weszła w życie z dniem 6 lipca 2007 r., interpretowany powinien być przy zastosowaniu wykładni systemowej, a więc przesłanki przyznania zasiłku rodzinnego mimo przekroczenia kryterium dochodowego o kwotę równą lub niższą od najniższego zasiłku rodzinnego odnosić należało do dochodu w przeliczeniu na członka rodziny, a nie – jak wskazywałoby na to literalne brzmienie przepisu – do dochodu rodziny. Rozpoznając sprawę ponownie organ drugiej instancji zobowiązany będzie ustalić dochód rodziny skarżącej za 2005 r. przy uwzględnieniu nowej, ujawnionej po wydaniu decyzji okoliczności, dotyczącej wysokości dochodu skarżącej i jej męża, podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, czy skarżąca spełnia kryteria przyznania zasiłku rodzinnego, określone w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ mieć powinien również na uwadze, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w powołanym wyżej wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. oraz w wyrokach w sprawach I OSK 151/07 i I OSK 1108/07 (nie publ.), skarżącej przysługiwałoby prawo do zasiłku rodzinnego na dzieci P. i S. za okres od dnia 1 września 2006 r., także wówczas, gdyby kwota dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekraczała kwotę dochodu uprawniającą do zasiłku o kwotę odpowiadającą wysokości najniższego zasiłku rodzinnego, tj. o 48 zł. Tylko ubocznie zauważyć należy, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego, dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie skarżącej, obliczony przez organy administracji wynosił 528,65 zł, przekraczał zatem kryterium dochodowe, uprawniające do zasiłku o kwotę niższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu, wynoszącemu 48 zł. Dawało to podstawę do przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku za okres od dnia 1 września 2006 r. na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia o tyle, że wobec ujawnienia nowej okoliczności organ zobowiązany jest na nowo ustalić dochód rodziny skarżącej. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "b" ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekła jak w sentencji.