VII SA/Wa 1691/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. sp. z o.o. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania inwestora A. Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005r, stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2003r, nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowo-wystawienniczego na działkach nr ew. [...] położonych we wsi J., gmina L. decyzją z dnia [...] września 2005r znak: [...] na podstawie art. 138§1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, iż na wniosek R. W. Wojewoda [...] wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2003r o pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2005r stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wszczęcie przez Wojewodę [...] postępowania nastąpiło na wniosek podmiotu nie posiadającego przymiotu strony zarówno w postępowaniu o pozwolenie na budowę jak i postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust 2 prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został natomiast zdefiniowany w art. 3 ust 20 prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ odwoławczy uznał, iż z analizy zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika by nieruchomość oznaczona nr [...], której właścicielem jest R. W., znajdowała się w obszarze oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż obszar oddziaływania przedmiotowego budynku biurowo-usługowo-wystawienniczego zamyka się w obrębie działek nr ew. [...]. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody [...], umarzając toczące się postępowanie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R. W. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 kpa , 77 § 1 kpa, 80 kpa, art. 107 § 3 kpa. oraz art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Skarżący podniósł, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe, naruszające wyżej powołane przepisy nie spełniające wymogów art. 107 § 3 kpa. W szczególności z treści zaskarżonej decyzji nie wynika na jakiej podstawie organ uznał, że nieruchomość skarżącego oznaczona nr [...] i sąsiadująca z inwestycją znajduje się poza obszarem oddziaływania kwestionowanej inwestycji. Ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa, bowiem organ nie wskazał w niej faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Skarżący podniósł również, że w ocenie Wojewody [...] uciążliwość inwestycji z uwagi na jej rodzaj i wielkość (powierzchnia zabudowy: 2.227,5m², kubatura: 13.565,0m³, funkcje usługowo-wystawiennicze, 50- 136 maksymalnie osób zatrudnionych, 60 miejsc parkingowych) wykracza poza działki zajęte pod inwestycję, natomiast organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie przeprowadził postępowania wykluczającego możliwość takiego oddziaływania. Ponadto, zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie rozważył, czy przedmiotowe postępowanie prowadzone na wniosek mogłoby zostać potraktowane jako prowadzone z urzędu, a wniosek jako informacja będąca źródłem wszczęcia postępowania z urzędu. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że organ nie wykazał, iż nieruchomość skarżącego nie jest położona w obszarze oddziaływania obiektu stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz ponieważ kontrolowana decyzja wydana została w postępowaniu nieważnościowym organ nie ustalił, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] lipca 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku biurowo-wystawienniczego we wsi J. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie R. W. – wnioskującemu o wszczęcie postępowania nieważnościowego przysługuje przymiot strony. R. W. jest właścicielem działki nr [...] bezpośrednio sąsiadującej z działkami, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja. Charakter tej inwestycji, jej powierzchnia zabudowy i powierzchnia użytkowa przesądzają o fakcie rozszerzenia obszaru oddziaływania obiektu poza działki na których ma być usytuowana, w tym również na działkę nr [...]. Zdaniem organu, weryfikowana decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] października 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, który mówi, iż właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...], działki o nr ew. [...], na których usytuowana ma być planowana inwestycja znajdując się w obszarze U/M. § 66 ust. 2 miejscowego planu przewiduje ograniczenie zabudowy zgodnie z którym ustala się zachowanie co najmniej 50% powierzchni biologicznie czynnej w obrębie każdej działki, przy czym określenie działki odnosić się powinno do całości zamierzenia budowlanego. Zgodnie z taką interpretacją zapisów miejscowego planu jedna działka budowlana obejmować może więcej niż jedną działkę ewidencyjną. Nawet przy przyjęciu takiej interpretacji zapisów miejscowego planu nie można stwierdzić aby określona wielkość powierzchni biologicznie czynnej była zachowana. Nie można, zdaniem organu, zaliczyć zaplanowanych miejsc parkingowych wykonanych z ekoplastu do powierzchni biologicznie czynnej. Wobec tego, iż powierzchnia terenu, na której zaplanowano inwestycję wynosi 6.000m², obszar biologicznie czynny winien wynosić co najmniej 3.000m², a wynosi jedynie 2149m². Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka z o.o. A.. Pełnomocnik skarżącej wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając organowi, iż nie dokonał ustalenia, mimo wiążących go wytycznych Sądu, czy R. W. przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z przepisem art. 28 kpa, przytaczając w swej decyzji opinie organu I instancji. Zdaniem skarżącej przedmiotowa inwestycja polega na budowie budynku biurowo-wystawienniczego, przeznaczonego na funkcje wystawienniczo-magazynowe oraz biurowe. Ilość zatrudnionych osób - maksymalnie 72 osoby, a przewidywany czas pracy w godzinach od 9 do 17. W pomieszczeniach o funkcji magazynowej nie przewidywano stałego przebywania ludzi, służą one do przechowywania i czasowego wystawiania towarów, zaś w pomieszczeniach o funkcji wystawienniczej zakładano okazjonalne wystawy towarów. Budynek składa się z dwóch kondygnacji (jest niepodpiwniczony). Nieruchomość, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, sąsiaduje z nieruchomością R. W. (działką numer ewidencyjny [...]), jednakże odległość od przedmiotowego budynku do granicy nieruchomości Pana R. W. wynosi 6 metrów, zastosowano na tej szerokości (tzn. 6m) izolacyjny pas wysokiej zieleni istniejącej i urządzonej. Od strony nieruchomości Pana R. W. nie zostały zaprojektowane żadne wjazdy czy drogi do budynku ani też na nieruchomość Spółki. Parkingi zaplanowano dalej, poza nieruchomością Pana W., z zachowaniem 10-metrowego izolacyjnego pasa wysokiej zieleni. Zatem uciążliwość obiektu, objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę, nie wykracza poza granice nieruchomości Spółki A.. Nie można więc uznać, iż zaprojektowany budynek wpływa ujemnie na nieruchomość Pana R. W., a w konsekwencji - że narusza jego prawem chronionego interesu. Zdaniem skarżącego stanowisko organu odwoławczego, iż nie można zaliczyć zaplanowanych z ekoplastu miejsc parkingowych do obszaru biologicznie czynnego narusza zarówno art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jak i przepisy uchwały nr [...] z dnia [...].02.2001 r. w spawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi J., południowa część wsi W., M., K., W., W., S., M., z wyłączeniem terenu cmentarza w gminie L. (Dz. Urzęd. Woj. [...]) oraz uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...].08.2004 r. w sprawie sprostowania błędu pisarskiego w uchwale rady Gminy L. (Dz. Urzęd. Woj. [...]) Zgodnie bowiem z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do powierzchni biologicznie czynnej zalicza się również utwardzenia ażurowe na gruncie rodzimym. Ponieważ w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca Spółka podniosła, iż w uchwale rady Gminy L. z dnia [...].02.2001 r. błędnie wskazano wymaganą do zachowania powierzchnię biologicznie czynną, jako co najmniej 50% całej powierzchni gruntu, a następnie błąd ten został sprostowany na co najmniej 30% powierzchni – uchwałą nr [...] Rady Gminy z dnia [...].08.2004 r., organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę prawidłową treść planu. Pominięcie przez organ zmiany powierzchni biologicznie czynnej, która to zmiana była zarzutem odwołania oznacza, że organ nie rozpatrzył sprawy w całości. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie, odnosząc się do zarzutów skargi, podał że uchwała rady Gminy L. z dnia [...].08.2004 r., na którą powołuje się skarżący, dotycząca treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została po wydaniu pozwolenia na budowę, wobec czego w dacie wydania kontrolowanej decyzji obowiązywał wymóg zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] lipca 2006 r., którą utrzymał on w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji wydanej w sprawie pozwolenia na budowę. Kontrolowana decyzja została wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2006 r. w sprawie VII SA/Wa 1626/05 uchylającego wcześniejszą decyzję organu z dnia [...] września 2005 r. Skutki kasacyjnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego były takie, że nastąpił powrót do sytuacji sprzed wydania decyzji przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który został zobligowany do ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem stanowiska prawnego wyrażonego przez Sąd w uzasadnieniu wyroku. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2006 r. Sąd jednoznacznie wskazał, że organ winien przede wszystkim ustalić, czy wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego – tj. składający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...].10.2003 r. zgodnie z art. 28 kpa jest stroną postępowania nieważnościowego. Sąd podkreślił, że z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa, a stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego organ winien ustalić, czy wnioskujący ma interes prawny, a więc czy istnieje przepis prawa materialnego na podstawie którego R. W. może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z jego potrzebami. R. W. wnosząc o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie wykazał swego interesu prawnego, nie wskazał przepisu prawa materialnego z którego wynikałoby, że przedmiotowa inwestycja oddziaływuje na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Zdaniem składu orzekającego organ nie wykonał wytycznych Sadu, a wręcz wbrew wytycznym, uznał że R. W. zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2994 r. Prawo budowlane, przysługuje przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym, mimo że Sad jednoznacznie wskazał, że ustalenie kręgu osób będących stronami w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę następuje w oparciu o art. 28 kpa, a nie jak to uczynił organ na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe organ winien ustalić, czy R. W. miał interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa, w skutecznym wszczęciu postępowania nieważnościowego. W świetle powyższych rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w wyroku.