VII SA/Wa 1692/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. [...] S.K.A. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Prezydent [...] (dalej "organ I instancji", "Prezydent") decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Inwestora: Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. obejmujące remont elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze przy Placu [...]w W.. W dniu 26 kwietnia 2021 r. G.sp. z o.o. [...] S.K.A. (dalej: "spółka") złożyła wniosek o uzupełnienie powyższej decyzji Prezydenta. 2. Prezydent postanowieniem Nr [...] z [...] maja 2021 r. odmówił uzupełnienia ww. decyzji o następujące informacje: określenie zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, określenie charakterystyki energetycznej budynku, opracowanej zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 15 ustawy z 29 sierpnia 2014 r. o charakterystyce energetycznej budynków. 3. W odwołaniu od decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Inwestora spółka wniosła zażalenie na postanowienie Prezydenta nr [...] z [...] maja 2021 r. o odmowie uzupełnienia wskazanej decyzji. 4. Wojewoda [...] (dalej "organ II instancji", "Wojewoda") postanowieniem z [...] lipca 2021 r. Nr [...] znak: [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia spółki na postanowienie Prezydenta z [...] maja 2021 r. Nr [...], odmawiające uzupełnienia decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] - stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta z [...] maja 2021 r. Nr [...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy k.p.a. tak stanowi. Powyższe oznacza, że lista postanowień, na które przysługuje zażalenie, jest zamknięta. Prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu k.p.a. (lub przepisu pozakodeksowego), określającego dane postanowienie jako postanowienie, na które służy zażalenie. Na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. spółka wniosła o uzupełnienie decyzji Prezydenta Nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. W związku z powyższym organ administracji zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie uzupełnienia bądź odmowy uzupełnienia decyzji. Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym można spotkać stanowisko, że żaden z przepisów k.p.a. ani ustaw szczególnych nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie. Nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty. Takie postanowienie podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji, która objęta była wnioskiem ojej uzupełnienie. W związku z powyższym organ II instancji wyjaśnił, że skarżąca spółka złożyła zażalenie na postanowienie Prezydenta o odmowie uzupełnienia decyzji, a zatem na postanowienie na które nie służy zażalenie. Wojewoda zatem był zobowiązany do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia spółki. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na takie postanowienie złożyła skarżąca spółka. Wojewodzie [...] zarzucono naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia w sytuacji, gdy skarżący (zgodnie z art. 142 k.p.a.) miał prawo do jego zaskarżenia w odwołaniu od skarżonej decyzji i to właśnie uczynił. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie Wojewody z [...] lipca 2021 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Prezydenta z [...] maja 2021 r., zdaniem strony skarżącej - jest sprzeczne z prawem i powinno zostać w całości uchylone. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia odrębnego zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Postanowienie to może zostać zaskarżone na podstawie art. 142 k.p.a. – tj. w odwołaniu od decyzji głównej. Zaskarżenie na podstawie art. 142 k.p.a. postanowienia w odwołaniu od decyzji nie uprawnia organu odwoławczego do wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie takiego postanowienia, a podniesione przez stronę zarzuty podlegają rozpatrzeniu w końcowej decyzji. W niniejszej sprawie skarżący nie wnosił odrębnego zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia. Zaskarżył natomiast to postanowienie w pkt 2 odwołania od skarżonej decyzji, wyraźnie wskazując, że czyni to "(...) na podstawie art. 142 k.p.a.". Tym samym, brak było podstaw do wydania przez Wojewodę [...] skarżonego postanowienia (co stanowi o naruszeniu art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.). Rozpatrzenie zarzutów skarżącego wobec postanowienia o odmowie uzupełnienia musi natomiast znaleźć swój wyraz dopiero w orzeczeniu Wojewody [...], które zapadnie w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od skarżonej decyzji. 5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Wojewoda wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji w sytuacji, gdy skarżący nie wnosił odrębnego (samodzielnego) zażalenia a zażalenie to zawarł w treści odwołania od decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu, orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia (art. 111 k.p.a.), inaczej niż w procedurze cywilnej (art. 351 k.p.c.), nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 277/17). Zatem dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z uwagi na to, że rozstrzygnięcie o uzupełnieniu decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 753/20; wyrok WSA w Kielcach z 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 436/19). Brak samodzielnego bytu postanowienia w przedmiocie (odmowy) uzupełnienia decyzji, powoduje możliwość jego oceny jedynie wraz z decyzją, której dotyczyło uzupełnienie. Kontrola legalności przedmiotowego postanowienia może zostać przeprowadzona na podstawie art. 142 k.p.a. wraz z kontrolą tej decyzji, której dotyczył wniosek o uzupełnienie. Postanowienie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma zatem bytu samodzielnego, a pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2955/18). 2. Zdaniem Sądu, rację ma organ administracji, że żaden z przepisów k.p.a. ani ustaw szczególnych nie przewiduje możliwości wniesienia samodzielnego zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. W niniejszej sprawie skarżący nie wnosił jednak odrębnego zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Zaskarżył natomiast to postanowienie w pkt 2 odwołania od skarżonej decyzji, wyraźnie wskazując, że czyni to na podstawie art. 142 k.p.a. (por. pkt 2 odwołania). W ocenie Sądu, brak zatem było podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę [...] odrębnego w tym zakresie postanowienia. W związku z tym Wojewoda naruszył art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Rozpatrzenie zarzutów skarżącego wobec postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji powinno znaleźć swój wyraz dopiero w orzeczeniu Wojewody [...], które zapadnie w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od skarżonej decyzji. Przypomnieć trzeba, że zaskarżenie postanowienia w odwołaniu od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a. nie jest podstawą do samoistnego zaskarżenia postanowienia. Organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego postanowienia (rozstrzygnięcia), które odnosiłoby się tylko i wyłącznie do zaskarżonego w ten sposób postanowienia. Uwzględnienie, podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, znajduje swój wyraz w uwzględnieniu odwołania i związanym z tym rozstrzygnięciem przewidzianym w art. 138 k.p.a. Stanie się tak jednakże tylko wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy. Odwołanie nie zostanie jednak uwzględnione, gdy wprawdzie postanowienie, na które nie służy zażalenie, okaże się wadliwe (wydane z naruszeniem prawa), ale uchybienie to nie będzie miało wpływu na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 711/09). W ocenie Sądu, przejawem nadmiernego formalizmu jest zakwalifikowanie przez organ odwoławczy jako samoistnego zażalenia tego fragmentu odwołania, które wprawdzie zostało zatytułowane przez stronę jako zażalenie, lecz z jego treści jednoznacznie wynika, że stanowi ono część odwołania od decyzji, w której to części zawarto zarzuty przeciwko postanowieniu niepodlegającemu odrębnemu zaskarżeniu, zaś żądanie dotyczy samej decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 października 2021 r. II SA/Gd 405/21; wyrok WSA w Warszawie z 28 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 646/18). A taka właśnie sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Zatem w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji potraktować należało jako jednorodne pismo, którego elementem integralnym jest zażalenie na postanowienie tego organu o odmowie uzupełninia decyzji. Organ odwoławczy powinien ustosunkować się do zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu niepodlegającemu odrębnemu zaskarżeniu w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. W konsekwencji, uznanie zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji wniesionego w odwołaniu od decyzji za samoistny środek zaskarżenia naruszyło art. 142 k.p.a. i doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 134 k.p.a., które nie powinno mieć w niniejszej sprawie miejsca. Nie ma bowiem podstaw prawnych do tego, ażeby poddać, odrębnemu od odwołania, rozpoznaniu zażalenie na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. 3. Oceniając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów Sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako wydane z naruszeniem art. 142 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. 4. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji i uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 597 zł uiszczoną tytułem kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego w wysokości 100 zł, składa się również opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie.