VII SA/Wa 1696/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant ref. staż. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi H. J., M. J., R. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.), po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], orzekającej o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane bądź - wydania nakazu zmian i przeróbek w oparciu o art. 40 tej ustawy w sprawie samowolnie wykonanej werandy, wiatrołapu i schodów zewnętrznych do piwnicy oraz nadbudowy II kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] [...] w [...], - stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzja ostateczna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] rażąco narusza przepisy materialno-procesowe w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Wskazał także, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadnił swoje rozstrzygnięcie brakiem zaistnienia przesłanek z art. 37 ww. ustawy do nakazania rozbiórki części budynku mieszkalnego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotowa decyzja rażąco naruszyła art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r.-Prawo budowlane, który stanowi, że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych (dla) doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Przepis art. 40 uprawnia organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek, czyli wykonanie określonych robót budowlanych w danym obiekcie budowlanym. W przedmiotowej sprawie organ powiatowy zaniechał wydania nakazu, na podstawie tego artykułu, zamurowania otworów okiennych w ścianie werandy budynku mieszkalnego (elewacja zachodnia), usytuowanej w odległości (jak wynika z akt sprawy) "ok. 0,5 metra" od granicy z sąsiednią działką nr [...], co stanowi o jego rażącym naruszeniu. Sytuowania budynku ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działek budowlanych nie dopuszczają zarówno aktualne przepisy techniczno-budowlane, jak i poprzednie, w tym przepisy obowiązującego m.in. w latach pięćdziesiątych XX wieku rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, a także (§ 20 ust. 2) rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego. Stosownie do art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponieważ decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] rażąco naruszyła art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane, należało, w myśl art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzić jej nieważność. Po rozpatrzeniu odwołania H. J., M. J. oraz R. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., - utrzymał w mocy wymienioną decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ zauważył, iż istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a., jako wyjątku od określonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ponadto w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Jednocześnie prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. W rozpatrywanej sprawie inwestor posiadał decyzję z dnia [...] lutego 1979 r., znak: [...] o pozwoleniu na budowę dotyczącą nadbudowy II kondygnacji. Roboty budowlane rozpoczęto w 1991 r. Tak więc roboty budowlane prowadzone były samowolnie. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2004 r., znak: [...], stwierdził wygaśnięcie ww. pozwolenia na budowę. W ramach przeprowadzonych robót budowlanych wykonano werandę, wiatrołap i schody wewnętrzne do piwnicy oraz nadbudowano II kondygnację budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] [...] (działka nr [...]). Wymiary zewnętrzne wiatrołapu w rzucie poziomym wynoszą 2,20 m x 2,18 m, werandy 3,78 m x 4,45 m, a schodów zewnętrznych do piwnicy 0,95 m x 3,85 m. Z inwentaryzacji budynku mieszkalnego wynika, że konstrukcja powstałej części budynku jest murowana z bloczków gazobetonowych. Konstrukcja werandy jest stalowa. Zadaszenie schodów zewnętrznych do piwnicy jest o konstrukcji stalowej, pokrytej blachą trapezową. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone przed dniem 1 stycznia1995 r. Tak więc zastosowanie ma art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), stanowiący, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, jak również, że do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt: II OSK 29/08, wskazał, że z brzmienia ust. 2 art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. wynika wprost, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie stosuje się art. 48 tej ustawy, z czego wynika, że w takich przypadkach zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Poza tym trudno byłoby przyjąć, że do samowoli budowlanej popełnionej przed 1 stycznia 1995 r. stosuje się jednocześnie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i nowej ustawy Prawo budowlane z 1994 r., tym bardziej, że przepisy tych ustaw nie są dopasowane do siebie. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało przyjąć, że przepisy art. 37, 40, 42, a nawet art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowią pewną zwartą grupę przepisów, które są między sobą kompatybilne i należy stosować je w przypadkach określonych w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu lub zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z archiwalnej dokumentacji dotyczącej opracowań planistycznych planów zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z lat 1980-1992 wynika, że działka nr [...] położona w [...] przy ul. [...] [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. (Dz.U. z dnia 4 października 2004 r. Nr 120, poz. 2092) przewiduje na terenie, na którym znajduje się działka nr [...] zabudowę mieszkaniowo - usługową. Nie stwierdzono, aby samowolnie dobudowany obiekt powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Należało zatem stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki. Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z akt sprawy wynika, że otwory okienne w ścianie werandy przedmiotowego budynku mieszkalnego (elewacja zachodnia), usytuowane zostały w odległości około 0,5 m od granicy z sąsiednią działką nr [...]. Usytuowania budynku ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie dopuszczają przepisy (§ 12 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Jeżeli zatem wymagane prawem odległości nie zostały zachowane, to zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. należało wydać inwestorowi decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Z uwagi na powyższe należało stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję z [...] stycznia 2005 r., orzekającą o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane bądź nakazu zmian i przeróbek na podstawie art. 40 tej ustawy w sprawie samowolnie wykonanej werandy, wiatrołapu i schodów zewnętrznych do piwnicy oraz nadbudowy II kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] [...] (działka nr [...]), rażąco naruszył art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Tak więc wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego i prawnego organ II instancji stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. zasadnie stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji złożyli H. J., M. J. i R. B., wnosząc o ich uchylenie. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucono naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., znak [...] orzekającej o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane bądź nakazu zmian i przeróbek na podstawie art. 40 tej ustawy w sprawie samowolnie wykonanej werandy, wiatrołapu i schodów zewnętrznych do piwnicy oraz nadbudowy II kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...] [...] na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest zasadna. Zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił należycie sprawy, czym naruszył art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., który jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że organy obu instancji badały w postępowaniu nieważnościowym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] orzekającą o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane bądź - wydania nakazu zmian i przeróbek w oparciu o art. 40 tej ustawy w sprawie samowolnie wykonanej werandy, wiatrołapu i schodów zewnętrznych do piwnicy oraz nadbudowy II kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] [...] w [...]. Z uzasadnienia tej decyzji bezspornie wynika, że samowolne roboty budowlane obejmowały: wiatrołap o wym. 2,20 x 2,18,schody zewnętrzne do piwnicy o wym. 0,95 x 3,85, nadbudowę II kondygnacji budynku oraz werandę o wym. 3,78 x 4,45 konstrukcji stalowej. Wykonane opisane wyżej roboty budowlane potwierdza również załączona do akt sprawy inwentaryzacja budynku mieszkalnego przy ul. [...] [...] w [...]. Zawiera ona również zdjęcia przedmiotowego budynku przed rozbudową i jego stan po rozbudowie. Wynika z niej także, że samowolnie wybudowana weranda ogrodowa o konstrukcji stalowej i podanych wyżej wymiarach od granicy z sąsiednią działką nr [...] nie posiada okien. Weranda posiadająca okna usytuowane ok. 0,5 metra od granicy z sąsiednią działką nr [...] o pow. 10,45 m2 z powodu której [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. na podstawie art. 156§ 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] nie była objęta tą decyzją To, że tak usytuowane okna naruszają przepisy techniczno-budowlane jest bezsporne, ale kontrolowana decyzja dotyczy werandy stalowej o pow. 16,82 m2, co uszło uwadze orzekającym w sprawie organom nadzoru budowlanego. Wobec powyższego organy administracji ponownie przeprowadzą postępowanie nieważnościowe. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyjaśnienie ww. kwestii. W następstwie powyższych ustaleń organ dokona oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa Po rozpatrzeniu wszelkich materiałów zebranych w sprawie oraz dokonaniu ich oceny niezbędne jest szczegółowe uzasadnienie podjętego orzeczenia stosownie do wymogów jakie uzasadnieniu decyzji stawia przepis art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.