VII SA/Wa 1699/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku gospodarczego oddala skargę VII SA/Wa 1699/18 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja Nr [...] z dnia [...] maja 2018r. , po rozpatrzeniu odwołania M. J.- utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z [...] marca 2018r.nakazującą M. J. rozbiórkę wybudowanej części budynku gospodarczego zrealizowanej jako rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] gm. [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że rozbudowy dokonano z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2016r., które przewidywało przebudowę napowietrznej linii energetycznej 15 kV kolidującej z planowaną inwestycją, która nie została wykonana. Nadto oględziny przeprowadzone w dniu 20 grudnia 2016r. oraz 2 czerwca 2017r.wykazały istnienie 3 otworów okiennych w ścianie południowej starego budynku w odległości 3,6 m i 3,0 m od granicy z działką nr ew. [...], pomimo ,że projekt zakładał otwory wypełnione luksferami, co pozostaje w sprzeczności z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto z oświadczenia M. J. wynika ,że w części rozbudowanej prowadzona działalność polegająca na lakierowaniu palet , nastąpiła więc zmiana zamierzonego sposobu użytkowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem Nr [...] na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku gospodarczego oraz ustalił obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń celem uniemożliwienia dostępu osobom nieuprawnionym. Następnie organ powiatowy decyzja z [...] sierpnia 2017r. Nr [...] nałożył na M. J. obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 4 miesięcy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W konsekwencji Starosta [...] decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. uchylił decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2016r.,udzielającą pozwolenia na przedmiotową rozbudowę. Pismem z dnia 10 grudnia 2017r. M. J. zwróciła się do organu z wnioskiem o przedłużenie terminu opracowania projektu budowlanego zamiennego do 30 czerwca 2018r. z uwagi na przeciągające się uzgodnienia z zakładem energetycznym oraz zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] gm. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzja Nr [...] z [...] marca 2018r. nakazał M. J. rozbiórkę wybudowanej części budynku gospodarczego zrealizowanej jako rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] gm. [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że inwestycję zrealizowano w sposób istotnie odbiegający od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego i decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] września 2016r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. J. pozwolenia na rozbudowę omawianego budynku gospodarczego. Organ wyjaśnił, że każde istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne wyłącznie po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Budowa budynku lub realizacja innych robót budowlanych z istotnymi odstępstwami bez uzyskania decyzji pozwalającej na dokonanie tego typu odstępstw stanowi w części dotyczącej tych odstępstw, samowolę budowlaną i wymaga przeprowadzenia postępowania naprawczego. Inwestorka takiej decyzji nie przedstawiła. Organ I instancji zachował tryb przewidziany ustawą Prawo budowlane z 1994r. i w dacie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, zobowiązując M. J. do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego usytuowanego na działkach o nr ew. [...] i [...] obręb [...] gm. [...]. W związku z nieprzedłożeniem przez inwestorkę dokumentacji budowlanej zamiennej PINB w [...] był zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w myśl którego: " w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądźŸ rozbiórkę obiektu lub jego części, bądźŸ doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, który kończy postępowanie naprawcze określa alternatywnie trzy rodzaje sankcji jakie można zastosować za niewykonanie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, tj. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądźŸ rozbiórkę obiektu lub jego części, bądźŸ doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ wskazał, że precyzując kolejne etapy procedury naprawczej ustawodawca pozbawił organ możliwości uznaniowego kształtowania sytuacji prawnej strony, pozostawiając organowi jedynie swobodę przy wyborze œśrodka mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Przywrócenie stanu poprzedniego budynku przez doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę oraz zgodnie z przepisami szczegółowymi jest w tym przypadku niemożliwe z uwagi m. in. na koniczność przebudowy linii energetycznej, do której M. J. była zobowiązana przed wybudowaniem spornego budynku gospodarczego. Wykonanie obiektu pod linią elektroenergetyczną nie spełnia warunków dotyczących odległości budynku od linii. Ponadto obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane, gdyż w œścianie budynku od strony działki o nr ew. [...] istnieją 3 otwory okienne, natomiast pierwotny projekt budowlany przewidywał otwory okienne wypełnione pustakiem szklanym typu luksfer. Zaniechanie robót budowlanych spowodowałoby w istocie zalegalizowanie stanu, który narusza przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, [...] WINB wskazał, że domagając się przedłużenia terminu do sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, inwestorka nie przedłożyła jednakże żadnej dokumentacji potwierdzającej negocjacje z zakładem energetycznym. Przedłożone pismo [...] S.A. Oddział [...] z dnia [...] kwietnia 2018r. wskazuje, że nastąpi przebudowa istniejącej elektroenergetycznej linii napowietrznej SN - 15 kV WLM kier. [...] na linię kablową SN-15 kV w czwartym kwartale 2018r. Zdaniem organu odwoławczego, prowadząc postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego należy oceniać zgodność inwestycji z przepisami obowiązującymi na dzień wydania rozstrzygnięcia przez organ nadzoru budowlanego. Nadto inwestorka miała œświadomość, iż przed wybudowaniem spornego budynku gospodarczego należy przebudować istniejącą linię energetyczną, czego nie uczyniła przed okres prawie 2 lat. Oczekiwanie na przebudowę linii przez [...] w czwartym kwartale 2018r. i umożliwienie inwestorowi, który dopuścił się naruszenia przepisów prawa, wydłużenia postępowania do tego czasu oznaczałoby przychylenie się organów nadzoru budowlanego do istniejącego naruszenia przepisów skutkującego zagrożeniem dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. To samo dotyczy oczekiwania na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. J., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej, zarzucając organom naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7 , 8 , 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich dowodów i wyjaśnień, prze co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz naruszenie art. 50 ust 4 i art. 51 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. W uzasadnieniu podkreślono , że organ nie rozpoznał wniosku z 10 grudnia 2017r. o przedłużenie terminu na opracowanie projektu budowlanego zamiennego oraz nie uwzględniono pisma [...] S.A. z 5 kwietnia 2018r. dotyczącego planu przebudowy linii napowietrznej na linię kablową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy podzielić ustalenia organu w zakresie odstępstw wykonanych przez inwestorkę w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2016r. i zakwalifikowaniem ich jako odstępstwa istotne. Przede wszystkim pozwolenie na budowę przewidywało przed realizacją rozbudowy budynku gospodarczego przebudowę napowietrznej linii energetycznej 15 kV kolidującej z planowaną inwestycją. Okolicznością bezsporną jest ,że inwestycja została zrealizowana bez wykonania powyższego warunku. Ponadto wykonano 3 otwory okienne w ścianie południowej budynku w odległości 3,6 m i 3,0 m od granicy z działką nr ew. [...], pomimo ,że projekt zakładał 2 otwory wypełnione luksferami, co pozostaje w sprzeczności z § 12 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z ustaleń organów wynika także , że w części rozbudowanej nastąpiła zmiana zamierzonego sposobu użytkowania zrealizowanego obiektu budowlanego. W tej sytuacji prawidłowym było działanie organu I instancji, który w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, po wcześniejszym wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych i zabezpieczeniu obiektu przed dostępem osób trzecich, który uwzględni zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Okolicznością bezsporną jest, że dokumentacja obejmująca projekt budowlany zamienny nie została sporządzona przed upływem terminu zakreślonego w decyzji PINB Nr [...] z [...] sierpnia 2017r. nakładającej obowiązek na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego ani do chwili wydania zaskarżonej decyzji (9 miesięcy). Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zważyć przy tym trzeba, iż w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Formalny wyraz dokonania oceny zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego zamiennego organ ujawnia przez jego zatwierdzenie i - ewentualnie - wyrażenie zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone, o czym stanowi art. 51 ust. 4. Niewykonanie obowiązku wykonania projektu budowlanego skutkuje zaś wydaniem jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w cyt. powyżej art. 51 ust. 5 omawianej ustawy. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, niewykonanie obowiązku nałożonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego należy rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 (tj. nie przedłożenie wymaganej dokumentacji budowlanej), jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W takich sytuacjach organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1375/14). W niniejszej sprawie -w ocenie Sądu- wystąpiły okoliczności uzasadniające zastosowanie przywołanego powyżej art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez nałożenie obowiązku dokonania rozbiórki części budynku zrealizowanej jako rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego. Odnosząc się do zarzutów skargi, należy podkreślić, że choć za uchybienie organu uznać trzeba nie rozpoznanie formalnie wniosku skarżącej z 10 grudnia 2017r.o przedłużenie terminu do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, to jednak uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, skoro do dnia wydania zaskarżonej decyzji i upływie blisko 9 miesięcy ,projekt taki nie został przedłożony. Jednocześnie na aprobatę zasługuje argumentacja organu, że wniosek z 10 grudnia 2017r. nie został poparty żadną dokumentacją świadczącą o prowadzonych negocjacjach z zakładem energetycznym, poza pismem o planowanej przebudowie linii w czwartym kwartale 2018r. Nie znajduje również uzasadnienia prawnego wniosek do organu o oczekiwanie na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie bowiem organ podniósł ,że zasadą jest, że w sytuacji gdy doszło do odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to w prowadzonym przez organy postępowaniu naprawczym, zastosowanie mają przepisy obowiązujące w dacie wydania w tym zakresie decyzji ( vide wyrok NSA z 16 stycznia 2019r., II OSK 352/17). Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż zarzuty skargi są w całości nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018, r. poz. 1302), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.