II OSK 1375/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) NSA Robert Sawuła Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2016 r.. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1065/13 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1065/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, oddalił skargę A. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu przedstawienia projektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w K. w dniu 1 sierpnia 2013 r. przeprowadził kontrolę budowy budynku jednorodzinnego na działce nr 296 w K.. Organ nadzoru ustalił, że budynek ten realizowany jest przez inwestora – Ł. P. z istotnymi odstępstwami od decyzji Starosty K. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z tym pozwoleniem przedmiotowy budynek miał być usytuowany od ogrodzenia od strony drogi w odległości 23 m, a jest usytuowany w odległości 26,5 m. Ponadto powinien być usytuowany w odległości 6,5 m od budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...], a jest usytuowany w odległości ok. 9,0 m od tego budynku. Dodatkowo teren działki nr [...] w jej części wschodniej, tj. od strony działki A. D. został podwyższony przez nawiezienie ziemi na wysokość do 0,8 m. W związku z tym ustaleniami PINB wszczął postępowanie w sprawie ww. budynku i postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2013 r. nałożył na inwestora obowiązek wstrzymania w trybie natychmiastowym prowadzenia robót budowlanych przy ww. budowie oraz nałożył obowiązek wykonania zabezpieczenia budowy przed dostępem osób postronnych. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. PINB w K. nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 stycznia 2013 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. D.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że dokonanie przez inwestora w trakcie prowadzonej budowy istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, bez uprzedniego uzyskania decyzji o zmianie takiego pozwolenia, wymaga zastosowania trybu postępowania z art. 50-51 Prawa budowlanego. W ramach tej regulacji istniały podstawy do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a następnie – przed upływem 2 miesięcy – do nakazania w drodze decyzji przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, do czego upoważniał art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ponadto wskazał, że dokonane przez inwestora wszystkie zmiany dotyczące realizowanego obiektu, jak i zmiany ukształtowania ternu działki, na których usytuowany jest przedmiotowy budynek mieszkalny i wiążące się z tym, zgodne z § 28 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odprowadzanie wód opadowych należy nanieść na projekt zamienny, który powinien spełniać przepisy dotyczące projektu budowlanego. W projekcie zamiennym zawarte powinny być zalecenia doprowadzenia dokonanych zmian w ukształtowaniu terenu działki do zgodności z przepisami. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. D.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego polegające na utrzymaniu w mocy ww. decyzji PINB, w sytuacji gdy organ winien na podstawie ustalonego stanu faktycznego uznać, że istnieje potrzeba nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych polegających na usunięciu nawiezionej ziemi w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem zwłaszcza w sytuacji, że wykonane prace polegające na nawiezieniu ziemi wobec skutków nawiezienia ziemi nie mogą zostać zalegalizowane, gdyż byłoby to sprzeczne z obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1065/13, oddalając skargę wskazał, że z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca także do obiektów już zrealizowanych z istotnymi odstąpieniami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy) przewidział możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4 ustawy). Podstawę prawną do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego w przypadku zakończenia budowy stanowi art. 51 ust. 4 ustawy. Wydanie tej decyzji winno być poprzedzone decyzją, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc zobowiązaniem do złożenia projektu zamiennego. W ocenie Sądu, zasadnie organy obu instancji uznały, że w sprawie miało miejsce wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Takie okoliczności realizowały dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc wymagały wdrożenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. W ramach tego postępowania organ uprawniony był do wstrzymania postanowieniem prowadzenia robót budowlanych z ustaleniem wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2), a następnie – w terminie 2 miesięcy – wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3). W ocenie Sądu, nie mogło być też wątpliwości, że przesłanki warunkujące zastosowanie wskazanych przepisów zostały w sprawie spełnione. Przy wznoszeniu przedmiotowego budynku doszło bowiem do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, o czym w kontekście art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego przekonuje treść pozwolenia na budowę, zestawiona z protokołem kontroli przedmiotowego obiektu. Stwierdzone odstępstwa dotyczą bowiem zakresu objętego projektem zagospodarowania działki oraz charakterystycznych parametrów zlokalizowania obiektu budowlanego, a więc są istotne w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego. Równocześnie jednak odstąpienia te nie stanowią takich odstępstw od przepisów, które uniemożliwiałyby legalizację. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył A. Dw., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd, że organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje naruszyły, tj. - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez nierozpatrzenie w oparciu o cały materiał dowodowy okoliczności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a to faktu zalewania działki nr 297 należącej do skarżącego wodami spływającymi z działki nr [...], na której prowadzona była inwestycja budowlana, na skutek zmiany stanu wód powstałych w związku z nawiezieniem przez inwestora ziemi na nieruchomość o nr [...], a w szczególności nieprzeprowadzenie w stopniu wystarczającym postępowania wyjaśniającego ww. okoliczność w zakresie zbadania wpływu zmiany stanu wód na działkę skarżącego, a także możliwych do podjęcia czynności, które spowodowałyby zaprzestanie zalewania nieruchomości należącej do skarżącego; - art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób pobieżny bez szczegółowego wyjaśnienia podstaw, z powodu których organ uznał, że roboty wykonane przez inwestora polegające na nawiezieniu ziemi, skutkiem czego była zmiana stanu wód na nieruchomości mogą być zalegalizowane w postępowaniu naprawczym, w sytuacji gdy, organ nie nałożył na inwestora wykonania określonych czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawo budowlane, bez których legalizacja tych robót nie jest możliwa; - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji PINB, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a., a co za tym idzie winna zostać przez organ odwoławczy uchylona; - art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i § 28 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwą wykładnię, a polegającą na błędnym uznaniu, że roboty wykonane przez inwestora a polegające na nawiezieniu ziemi, co spowodowało zmianę stanu wód, mogą być objęte procedurą legalizacji, w tym przez zobowiązanie inwestora do przedstawienia projektu zamiennego bez nałożenia na niego wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy zgodnie z ww. przepisem nałożenie na inwestora obowiązku przedstawienia projektu zamiennego bez nakładania na niego takich obowiązków, które zmierzają do ich dostosowania do obowiązującego prawa może nastąpić w sytuacji, gdy wykonane roboty mogą zostać zalegalizowane bez ich naruszenia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia do zaskarżonego wyroku bez odniesienia się przez Sąd do zarzutu podniesionego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wyłącznie kwestii podwyższenia terenu działki inwestora, co zdaniem skarżącego powoduje zalewanie jego działki wodami opadowymi (zmiana stanu wód). W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że tego rodzaju roboty budowlane – podwyższenie poziomu nieruchomości, jak i zmiana usytuowania budynku, nie stanowią takich odstępstw od przepisów, które uniemożliwiałyby uzyskanie stanu zgodnego z prawem. To jednak sformułowanie Sądu I instancji należy odnieść wyłącznie do możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, które składa się z kilku etapów. Z natury bowiem takich odstępstw wynika, że nadają się do przeprowadzenia takiego postępowania. W odniesieniu do podwyższenia terenu nieruchomości wskazania wymaga, że co do zasady wykonanie takich robót nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że w ich wyniku dochodzi na zmiany warunków wodnych (por. wyrok NSA z 5 listopada 2003 r., IV SA 1131/02, zgodnie z którym "niwelacja terenu, wyrównanie poziomu gruntu czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego") lub wykonano je w takcie budowy obiektu budowlanego. Trafnie zatem skarga kasacyjna powołuje się na § 28 ww. rozporządzenia, który w ogólności odnosi się do takich rozwiązań technicznych, które zapewniają odpowiednie, tj. zgodnie z prawem, odprowadzenie wód opadowych. Skarga kasacyjna jednak w tym zakresie pomija istotę tych warunków technicznych. Z ich charakteru wynika, że celem oceny tego czy wykonane roboty budowlane zapewniają prawidłowy odpływ wody organ nadzoru budowlanego musi dokładnie zapoznać się ze stanem faktycznym sprawy. Temu właśnie ma służyć obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ projekt budowlany zamienny powinien zawierać w tym zakresie odpowiednie wymagania techniczne i na tej podstawie właściwy organ powinien ustalić, czy wykonane de facto roboty budowlane związane z podwyższeniem terenu nie powodują zmiany spływu wody opadowej na sąsiednie nieruchomości. Z materiału zdjęciowego wynika, że inwestor od strony działki skarżącego wykonał skarpę i takie rozwiązanie jeżeli występuje na datę sporządzania projektu budowlanego zamiennego powinno znaleźć się w takim projekcie. W ramach trwającego postępowania naprawczego organ nadzoru właśnie powinien ocenić czy takie rozwiązanie techniczne nie powoduje spływu wody na działkę skarżącego. Jednak może to w pełni nastąpić dopiero po przedstawieniu projektu budowlanego zamiennego, a więc już na kolejny etapie postępowania naprawczego, tj. przy stosowaniu przez organ art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Takie działanie będzie odpowiadać postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OW 121/13, którym wskazano PINB w Końskich jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie i kierunku odpływu wód opadowych w związku z budową budynku mieszkalnego na działce nr 296 w miejscowości Kolonia Dęba. A zatem dokonanie oceny jakiej domaga się strona skarżąca kasacyjnie z zakresie odprowadzenia wód opadowych w takich okolicznościach przedmiotowej sprawy, w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, nie jest możliwe na etapie wydania zaskarżonej decyzji, lecz na kolejnym etapie postępowania naprawczego, tj. przy badaniu zgodności z prawem przedstawionego projektu budowlanego zamiennego. Wynika to z samego brzmienia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie (por. wyroki NSA: z 9 lipca 2008 r., II OSK 801/07; z 11 stycznia 2011 r., II OSK 89/09; z 15 maja 2012 r., II OSK 342/11). Wtedy właśnie podstawowym zadaniem organu będzie przede wszystkim ocena zgodności z prawem przedstawionego mu projektu budowlanego zamiennego, a więc, czy obiekt taki, jak w nim określony spełnia prawne wymagania. Formalny wyraz dokonania tego badania organ ujawnia przez jego zatwierdzenie lub odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz ewentualnie wyrażenia zgody na wznowienie robót budowlanych, gdy te nie zostały jeszcze zakończone. Takie stanowisko potwierdza także art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim: "w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Samo niewykonanie tego obowiązku należy jednak rozumieć szeroko, bowiem obejmuje ono zarówno stan obiektywnej bierności adresata w wykonaniu decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, jak i stan, w którym nie można było zatwierdzić przedstawionego projektu budowlanego ze względu na jego sprzeczność z przepisami prawa albo też przedstawienie przez adresata tej decyzji rozwiązań, które nie uwzględniały nałożonego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. W takich sytuacjach organ w konsekwencji decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 4), określa dalsze losy obiektu budowlanego, tj. wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego) – por. wyrok NSA z 19 maja 2015 r., II OSK 2517/13. Zarzut dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i § 28 ww. rozporządzenia w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ponadto tak wyznaczony zakres i tok postępowania naprawczego oznacza, że nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd prawidłowo ocenił zakres postępowania wyjaśniającego, który wiązał się wyłącznie z oceny, czy były podstawy do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a nie stricte oceny legalność rozwiązań technicznych związanych z podwyższeniem terenu działki inwestora. Z powyższego wynika, że Sąd I instancji prawidłowo – w granicach tej sprawy, która dotyczyła wyłącznie tego, czy organ nadzoru budowlanego prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) – ocenił w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a., że wykonane istotne odstępstwa od projektu budowlanego kwalifikują się do przeprowadzenia postępowania naprawczego, co wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem ich finalnej zgodności z prawem. Uzasadnienie wyroku nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym zawiera prawidłowo sformułowaną ocenę prawną, co umożliwia poddanie wyroku instancyjnej kontroli. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.