VII SA/Wa 17/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 roku sprawy ze skargi J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006r. nr [...]- po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr[...] z dnia [...] czerwca 2006r. (znak:[...]),którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego samowolnie wybudowanego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] (poprzednio nr[...]), stanowiącej współwłasność R. G. i J. G. położonej przy ul. [...] w W. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 22 kwietnia 2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził czynności kontrolne na terenie nieruchomości przy ul. [...] na działce nr ew. [...] obręb [...] w Dzielnicy W., w wyniku których ustalił, że na w/w nieruchomości został wybudowany samowolnie, przez R. G. budynek mieszkalny, wolnostojący, parterowy, o konstrukcji murowanej (podpiwniczony), o powierzchni zabudowy 96,60m. Budynek został wybudowany w 1974r. Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na remont budynku mieszkalnego drewnianego w dniu [...] lutego1974r. wydaną przez Urząd Miejski w W., nr [...]. Inwestor nie dostosował się do ustaleń zawartych w w/w decyzji ,ale dokonał rozbiórki istniejącego domu drewnianego i wybudował budynek mieszkalny murowany od fundamentów. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał w dniu [...] czerwca 2005r. postanowienie nr [...], którym zobowiązał R. G. do przedłożenia stosownych dokumentów. Po wykonaniu w/w obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] czerwca 2006r. decyzję [...], którą umorzył postępowanie w sprawie przedmiotowego budynku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. G. od decyzji organu pierwszej instancji wydał zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję z dnia [...] października 2006r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że nie budzi wątpliwości fakt, że przedmiotowy budynek powstał przed rokiem 1995, a zatem zastosowanie w sprawie maja przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.9Dz.U.Nr38, poz229, z poźn. zm.). Inwestor przedłożył inwentaryzację geodezyjną oraz dokumentację inwentaryzacyjną i ocenę techniczną. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że budynek wybudowany jest zgodnie ze sztuką budowlaną, normami polskimi i nadaje się do użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z zaświadczenia Prezydenta .. W. z dnia [...] lutego 2006r. wynika, że do 1980r. nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla dz. nr ew[...]. z obr[...]. Według Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. obowiązującego od 1980r. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta . W. z dnia [...] maja 1980r. (Dz.U.Woj. [...]. Nr [...] poz[...]..) przedmiotowa inwestycja położona jest w obszarze RL o funkcji - zwarte zespoły leśne. W planie ustalono pozostawienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej do czasu jej całkowitego wyeksploatowania, z możliwością dokonywania remontów, poprawy standardu wyposażenia lub drobnych przebudów. Organ stwierdził, że w świetle powyższego planu lokalizacja przedmiotowego budynku mieszkaniowego, nie koliduje z jego ustaleniami. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazł się akapit: ’’[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podziela stanowisko organu I instancji, iż na chwilę obecna w obrocie prawnym znajduje się w/w decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [...].05.2001r. a co zatem idzie brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący J. G. dochodził uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada ustawowemu wymogowi określonemu w przepisie art. 107 kpa. Niezrozumiałe, zdaniem skarżącego jest odwołanie się w niniejszej sprawie do planu z 1980r, oraz powoływanie się na zgodność inwestycji z tym planem. Skarżący wskazał też, że nie rozumie nawiązania, w zaskarżonej decyzji ,do decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...]maja 2001r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Dodatkowo wskazał, że akapit dotyczący decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 2001r. znalazł się omyłkowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do dyspozycji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem, przepisów prawa tj. art. 7 ,77, 107 i 138 kpa. oraz art. 37.1.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Skoro przedmiotem postępowania odwoławczego jest co do zasady , ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją organu I instancji, to granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada dwuinstancyjności i zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując opisane wyżej zasady, organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony . Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja zapadła bez właściwej oceny okoliczności sprawy i prawidłowego uzasadnienia. Bezsprzeczne jest to, że przedmiotowy budynek powstał, w obecnie istniejącym kształcie w 1974r. Zastosowanie, w zakresie oceny jego legalności mogą mieć zatem, przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r - (Dz. U. Nr 38, póz. 229, z późn. zm.). Do budowy zakończonej, bez wydanego prawem pozwolenia budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy według art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) odpowiednio stosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Wskazać należy jednak, że dla oceny legalności przedmiotowego budynku , nie może być obojętna okoliczność, że inwestor dysponował decyzją z dnia [...]lutego 1974r.nr [...] Urzędu Miejskiego w W. o pozwoleniu na remont kapitalny budynku mieszkalnego drewnianego . Decyzja przewidywała szeroki zakres robót i opisała je szczegółowo. Dopuszczała m.in. wydzielenie pomieszczenia łazienki, wymianę zniszczonych konstrukcji, wykonanie obmurówki z cegły. W niniejszej sprawie ponownego i szczegółowego ustalenia wymaga zatem to, czy inwestor w 1974r dopuścił się samowoli budowlanej , jak przyjął to organ w zaskarżonej decyzji , czy też doszło do robót budowlanych przewidzianych w/w decyzją pozwolenia na remont generalny ( w tym rozbiórki zniszczonych konstrukcji, obmurówki z cegły), ewentualnie, czy miały miejsce odstępstwa od tej decyzji. Zdaniem Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji bezpodstawnie, stosując przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. i przyjmując samowolę inwestora z 1974r - odniósł się do Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. obowiązującego od 1980r. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] maja 1980r. (Dz.U.Woj. [...] Nr [...] poz[...].) - wskazując , że przedmiotowa inwestycja położona jest w obszarze RL o funkcji - zwarte zespoły leśne, a plan dopuszcza pozostawienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej do czasu jej całkowitego wyeksploatowania, z możliwością dokonywania remontów, poprawy standardu wyposażenia lub drobnych przebudów. Zgodność istniejącego obiektu budowlanego z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym w świetle przepisu art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r. bada się na datę wzniesienia budynku ( patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 14 czerwca 2006r. II OSK 522/05, LEX nr 194370 ). W sytuacji , zatem gdy organ ustalił, że do 1980r. nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla dz. nr ew[...]. z obr[...].. organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że w świetle powyższego planu lokalizacja przedmiotowego budynku mieszkaniowego z 1974r., nie koliduje z jego ustaleniami . Rzeczą organu było zaś odniesienie się do z przepisów o planowaniu przestrzennym zawartych w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47). Rozpoznając sprawę ponownie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , będzie miał na uwadze powyższe stanowisko Sądu. Organ oceni legalność przedmiotowego budynku, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeby wyjaśnienia tego, czy powstał w zgodzie z decyzją pozwolenia na remont generalny, czy obarczony jest odstępstwami od tego pozwolenia, czy też powstał w warunkach samowoli budowlanej . Powyższą ocenę, organ zobowiązany będzie szczegółowo uzasadnić , z zachowaniem ustawowych wymogów w tym zakresie, przewidzianych w przepisie art. 107 kpa. Dopiero w przypadku, ustalenia samowoli budowlanej organ, rozważy możliwość jej legalizacji w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ będzie miał wówczas na uwadze, wskazania Sądu co do oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w świetle art. 37.1.1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.),a także to, że materiały do planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę (art. 37 ust. 1 pkt 1) oraz, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. W wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt. 2 prawa budowlanego znajdzie zastosowanie bowiem nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność( patrz wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 17 kwietnia 1989r., IV SA 83/89, ONSA1989/1/38). Rozpoznając sprawę ponownie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie miał na uwadze także to, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zgodnie z art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Nie może stanowić takiej przesłanki konieczność ponownego dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, z czym może się wiązać ewentualne przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy. Zgodnie z przepisem art. 136kpa - organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art.145 §1 pkt 1 lit. a , c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 że zm.).