VII SA/Wa 1703/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. Z., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji własnej z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...] w miejscowości [...] ul. [...], gm. [...], - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Na skutek wniosku M. S. z dnia 25 maja 2009 r. (sprecyzowanego pismem z dnia 29 czerwca 2009 r.), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął, w trybie art. 155 k.p.a. postępowanie w sprawie uchylenia decyzji własnej z dnia z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], którą nakazano rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...], w miejscowości [...] ul. [...], gm. [...]. Po rozpatrzeniu sprawy, organ wydał decyzję z dnia z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], którą odmówił uchylenia w/w decyzji własnej z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...]. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. od powyższej decyzji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...]. W jej uzasadnieniu organ przywołał treść art. 155 k.p.a. oraz przedstawił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w jego orzecznictwie, odnoszące się do warunków uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. Ponadto zauważył, iż wydany w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki z dnia [...] maja 2007 r. jest skutkiem zaistniałej samowoli budowlanej i został wydany na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zauważył także, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest decyzją związaną tzn. organ jest zobligowany do jej wydania w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda na zmianę lub uchylenie takiej decyzji nie może skutkować zmianą bądź uchyleniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie z dnia [...] sierpnia 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż z treści art. 155 k.p.a. wynika, że jedną z negatywnych przesłanek stosowania tego przepisu jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Stwierdził, iż zakaz ten może być również wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, jakim jest niewątpliwie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponadto podniósł, iż wzruszenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć jedynie takich decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. W przedmiotowej sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane stanowiący podstawę nakazu rozbiórki, ma charakter "związany". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, iż w aktach sprawy brak jest zgody wszystkich stron postępowania na uchylenie i zmianę decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 155 k.p.a., gdyż J. S. stawiając się osobiście w dniu 9 lipca 2009 r. w siedzibie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (będący stroną w tej sprawie), nie wyraził zgody na uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Wobec zastosowania w niniejszej sprawie przez organy orzekające w trybie zwykłym, art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, za prawidłowe stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., że niedopuszczalne było uchylenie, w trybie art. 155 k.p.a. decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu stopnia powiatowego z dnia [...] maja 2007 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji podkreślił, iż orzekając w niniejszej sprawie jako organ odwoławczy miał jedynie kompetencje do dokonania kontroli zgodności z prawem decyzji I instancji, a zatem tego czy w świetle przepisów były podstawy prawne do odmowy uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. złożyła M. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 155 k.p.a. i wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, iż w jej ocenie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie nakazuje bezwzględnie rozbiórki obiektu. Ponadto wskazała, że jej słuszny interes polega na tym, iż zagrożona jest utratą możliwości zamieszkiwania w swoim domu, a zgoda J. S. na uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę nie jest wymagana, gdyż niesłusznie został on uznany za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga M. S. nie została uwzględniona. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 155 k.p.a. Na podstawie wymienionego przepisu możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której strona nabyła prawo, uzależniona jest od zgody stron postępowania oraz uznania przez organ rozstrzygający sprawę w tym trybie, że za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego przyjmuje się, iż w trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane jedynie decyzje niewadliwe. W trybie tym nie można natomiast weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem jak np. decyzji nakazujących rozbiórkę (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/06, Lex nr 304157, wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1165/05, Lex nr 289285). W przedmiotowej sprawie, podstawę prawną wnioskowanej do uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2007 r., znak: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], nakazującej rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...], w miejscowości [...], stanowił art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zauważyć należy, iż decyzje te są decyzjami nakładającymi na stronę obowiązek, przy czym organ zobligowany był je wydać z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takich decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie była wystarczająca, a uwzględnienie wniosku M. S. o uchylenie decyzji z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] ze względu na interes strony (inwestora) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażonej w art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W niepublikowanym wyroku z dnia 1 marca 1996 r. sygn. akt III SA 362/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wzruszenie decyzji niewadliwych z mocy art. 155 k.p.a. może dotyczyć tylko decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 352/06, Lex nr 339409). Decyzja o nakazie rozbiórki wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie ma charakteru uznaniowego. Z powyższych względów brak było podstaw do uchylenia, na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], którą nakazano rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...], w miejscowości [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. Podkreślić trzeba, że zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. możliwe jest po uzyskaniu zgody stron postępowania. Przy czym niewystarczająca jest zgoda strony będącej adresatem decyzji, lecz także zgoda wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że J. S. będący współwłaścicielem nieruchomości nr [...], w miejscowości [...] objętej nakazem rozbiórki – posiadający tym samym przymiot strony w postępowaniu - stawiając się osobiście w dniu 9 lipca 2009 r. w siedzibie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nie wyraził zgody na uchylenie badanej w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę. Zgoda zaś wszystkich stron postępowania stanowi podstawową przesłankę stosowania art. 155 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących na to, że skarżąca domagała się od organów ponownej oceny, samowolnie rozbudowanej części budynku mieszkalnego usytuowanego na działce [...] w miejscowości [...] i zastosowania procedury określonej w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, iż w przeciwieństwie do postępowania głównego (w niniejszej sprawie dotyczącego nakazu rozbiórki), postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. (zmierzające do zmiany lub uchylenia tego nakazu rozbiórki) nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ramach tego trybu miał możliwość weryfikacji decyzji nakazującej rozbiórkę tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz tego czy strony postępowania wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).