VII SA/Wa 1703/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy [...] w W. wymienionej w załączniku nr [...] pod pozycją [...]; II. zasądza od Rady [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 780 zł (siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia [...] września 2004 r., nr [...] Rada [...], na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zaliczyła do kategorii dróg gminnych drogi na terenie [...] wymienione w załącznikach do uchwały. W załączniku nr [...] pod poz. [...] wymieniona jest także ulica [...]. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę [...], do usunięcia naruszenia jej prawa dokonanego uchwałą Rady nr [...] dnia [...] września 2004 r. w sprawie pozbawienie ulicy [...] na obejmującym działkę o nr ew. [...] kategorii drogi gminnej, wskazując, iż jest ona sprzeczna z prawem. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżąca wniosła skargę na uchwałę Rady [...] z dnia [...] września 2004 r., nr [...]. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2015. 460 ze zm.) – dalej: "u.d.p." poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaliczenie do kategorii dróg gminnych ulicy [...] na odcinku obejmującym działkę o numerze ewidencyjnym [...], wymienionej w pozycji [...] załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2004 r,, w sytuacji gdy ulica [...] w części objętej zaskarżoną uchwałą przebiega po działce nr [...] (KW nr [...]) stanowiącej własność skarżącej, a zatem po działce nie stanowiącej własności gminy, tj. [...], w związku z czym droga ta nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności §1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej pozycji [...] załącznika nr [...] do tej uchwały, dotyczącej zaliczenia ulicy [...] w zakresie obejmującym działkę o numerze ewidencyjnym [...] oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że prawo własności działki gruntu o numerze [...] zostało nabyte przez spółkę [...] S. A. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lipca 1991 r. zawartej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] przed notariuszem w Państwowym Biurze Notarialnym w O., Oddział w W. B. R., a następnie zbyte w dniu [...] grudnia 2011 r. na rzecz spółki [...] Sp. z o. o, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd Rejonowy [...], XIII Wydział Gospodarczy KRS zarejestrował zmianę nazwy spółki z [...] Sp. z o.o. na [...] Sp. z o.o. Następnie prawo własności działki gruntu o numerze [...] zostało zbyte na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2016 r. na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. Aktualnie dla tej nieruchomości (i innych działek) prowadzona jest księga wieczysta o numerze: [...]. Skarżąca przywołała treść art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zgodnie z którym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści przepisu art. 2a u.d.p. dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W ocenie skarżącej, aby przedmiotowa uchwała Rady [...] został uznana za skuteczną i ważną, działka ewidencyjna o numerze [...] powinna stanowić najpóźniej na dzień [...] stycznia 2005 r. własność gminy tj. Miasta [...], co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Działka oznaczona numerem [...] stanowiła wówczas własność spółki [...] S. A. (od 1991 roku). Skarżąca podniosła również okoliczność, że przez okres objęty przedmiotową sprawą następował cały czas obrót prawny w/w działką gruntu, tj. sprzedaż nieruchomości, obciążenia hipoteką na rzecz wierzycieli poprzednich właścicieli przedmiotowej działki, co szczegółowo wynika z odpisu pełnego księgi wieczystej o numerze: [...]. Ponadto spółkę [...] Sp. z o. o. chroni rękojmia publiczna ksiąg wieczystych. W dacie nabycia prawa własności działki gruntu o numerze [...], w księdze wieczystej o numerze [...], jako właściciel wpisana była spółka [...] Sp. z o.o. (dawniej [...] Sp. z o.o.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. 2013. 707 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi w całości. Zdaniem Rady [...], skarga jest bezzasadna z uwagi na to, że ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady [...] nie wywoła oczekiwanego przez skarżących skutku w postaci "odebrania" - stwierdzenia nieistnienia kategorii drogi publicznej ulicy [...], ponieważ nadanie kategorii drogi publicznej ulicy [...] nastąpiło wcześniejszym aktem Rady Narodowej [...], a w późniejszym czasie nadanie to zostało potwierdzone ustawowo. Rada [...] przedstawiła chronologię istotnych wydarzeń prawnych, dotyczących nadania kategorii drogi publicznej ulicy [...]: - ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie [...] i województwa [...]do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]), - następnie z dniem [...] stycznia 1999 r. na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z dnia 29 października 1998 r. dalej p.w.u.r.a.p. ) wszystkie drogi lokalne miejskie oraz gminne stały się drogami gminnymi (art. 103 ust 2 ustawy: "dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi".), - w dniu [...] września 2004 r. Rada [...] podjęła uchwałę Nr [...] w przedmiocie zaliczenia niektórych dróg do kategorii dróg gminnych, która obejmowała m.in. ulicę [...], a także stwierdziła o utracie mocy uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z dnia [...] maja 1988 r.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje więc tylko w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona uchwała - w części dotyczącej ul. [...] w W. na odcinku przebiegającym przez część działki ew. nr [...] z obrębu [...], której właścicielem jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Zaznaczyć na wstępie należy, że kontrolowana w tej sprawie uchwała Rady [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) i stanowi akt prawa miejscowego. Skarżąca spółka dopełniła wymogu uprzedniego wezwania Rady [...] do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to okazało się bezskuteczne. Zasady i procedurę postępowania w takich sprawach reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Z art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie zaś z art. 1 cyt. ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podkreślenia wymaga, że według powyższej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż uprawnienia płynące z prawa własności decyzję o udostępnieniu nieruchomości oddają w ręce właściciela (art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa). Natomiast w art. 2a ust. 2 przywołanej ustawy ustawodawca wskazał jednoznacznie, że drogi gminne stanowią własność gminy. Mając na uwadze treść zacytowanych wyżej przepisów należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych możliwe jest wyłącznie w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W konsekwencji droga, która nie jest własnością gminy, nie może być zaliczona do dróg gminnych. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje, że ul. [...] w W., oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] stanowi własność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., a jej użytkownikiem jest Prezydent [...], co potwierdza wypis z księgi wieczystej [...]. Skoro Gmina nie legitymowała się prawem własności ww. gruntu, po których droga przebiega, to nie było podstaw prawnych do zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych. Z akt sprawy nie wynika również, że Gmina posiada decyzję wymienioną w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z kolei z ust. 3 art. 73 ustawy wynika, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego takiej nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Decyzja, o której mowa w przywołanym przepisie ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana, Skarb Państwa ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. Jak wynika z akt sprawy Urząd Miasta [...] pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 73 ww. ustawy. Z uwagi na wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w opisanej części jest sprzeczna z prawem, naruszając przepisy ustawy o drogach publicznych to jest art. 7 ust. 2 w związku z art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 2a ust. 2. Zachodzą zatem przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, stosownie do art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Od podjęcia przedmiotowej uchwały upłynął już wprawdzie okres 1 roku przewidziany w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, niemniej uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem zachodzi wyjątek, o którym mowa w tym przepisie, co umożliwia stwierdzenie jej nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji.