VII SA/Wa 1703/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2019 r. sprawy ze skargi T. K. i "[...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących T. K. i [...] sp. z o.o. z siedzibą we [...] po 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Sp. z o.o. [...] ("skarżący") jest postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") z [...] maja 2018 r. znak: [...] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, w następującym stanie sprawy: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków we [...] ("[...]WKZ") decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.; "u.o.z") i § 19 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych przy zabytku wpisanym do rejestry zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2015 r., poz. 1789; "rozporządzenie z 2015 r."), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A., Oddział [...] (dotyczącego prowadzenia badań archeologicznych w związku z realizacją inwestycji przy ul. [...]), udzielił ww. spółce pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na terenie zabytku archeologicznego jakim jest stanowisko archeologiczne nr [...], zgodnie z zakresem i w sposób wskazany w programie badań archeologicznych, stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji. W warunkach udzielonego pozwolenia organ określił osobę kierującą badaniami wskazując: [...], działający z ramienia [...] Sp. o.o. (tj. zgodnie z treścią złożonego wniosku). Organ określił także termin ważności pozwolenia do 31 grudnia 2019 r., nadto pouczył o treści art. 117 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pismem z 2 października 2017 r. [...], działając w imieniu strony/ww. inwestora, zgłosił zmianę wykonawcy badań archeologicznych, z [...] Sp. z o.o.) na [...] ([...]). Pismem z 28 listopada 2017 r., znak: [...], Zastępca [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków poinformował, że powiadomienie w sprawie zmiany archeologa zostało włączone do akt; powołał przy tym decyzję zezwalającą na badania z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. W terminie siedmiu dni od daty doręczenia ww. pisma, [...] Sp. z o.o. wnieśli zażalenie, traktując ww. wystąpienie organu z [...] listopada 2017 r. jako akt o charakterze zaskarżalnym, tj. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji w zakresie kierującego badaniami, ale jednocześnie zastrzegając, że organ odwoławczy może potraktować ww. pismo organu wojewódzkiego jako decyzję o zmianie decyzji ostatecznej (a to z uwagi na skutki jakie ono wywołuje). W uzasadnieniu tego środka zaskarżenia skarżący wskazali m.in. na to, że wobec treści przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1265, "rozporządzenie z 2017 r.") elementem obligatoryjnym decyzji zezwalającej na prowadzenie badań archeologicznych jest wskazanie osoby kierującej badaniami, a zatem zmiana decyzji w tej części wymaga formy decyzji i zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. Skarżący na potwierdzenie swojego stanowiska powołali wyrok WSA w Warszawie z 3 grudnia 2013 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1482/13. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem wskazanym na wstępie, z [...] maja 2018 r., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Przyjął, że zażalenie to zostało wniesione na pismo organu, a nie na akt o charakterze zaskarżalnym. Minister uznał bowiem, że kwestionowane pismo z 28 listopada 2017 r. zawiera jedynie informację o załączeniu do akt pisma pełnomocnika inwestora, a ten nie wnosił o zmianę decyzji. Pismo pełnomocnika inwestora zatytułowane zostało "powiadomienie" i nie zawiera żądania zmiany decyzji. W skardze na postanowienie Ministra, skarżący wnieśli o jego uchylenie, o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania przed tym organem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie: -przepisów prawa materialnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to: § 19 ust. 3 pkt 1) rozporządzenia z 2017 r. poprzez jego pominięcie przez organy rozpatrujące sprawę, skutkujące przyjęciem, że zmiana osoby kierującej pracami archeologicznymi nie wymaga zmiany decyzji, a jest jedynie notyfikowana organowi; § 9 ust. 6 pkt 1 i pkt 6) rozporządzenia z 2017 r. poprzez zaniechanie złożenia przez wnioskującego o zmianę decyzji ostatecznej dokumentów wskazanych w tych przepisach, a to oświadczenia wnioskodawcy o posiadaniu środków finansowych na przeprowadzenie badań oraz dokumentów potwierdzających spełnianie przez osobę kierującą badaniami archeologicznymi wymagań opisanych ustawą; -przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie, a to: art. 6 oraz art. 7 ab initio k.p.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej, wbrew obowiązującym przepisom prawa materialnego oraz poza procedurą zmiany decyzji ostatecznej uregulowaną w k.p.a.; art. 28 k.p.a. poprzez doprowadzenie do faktycznej zmiany decyzji [...], bez udziału stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, który to stan rzeczy zaakceptował organ II Instancji; art. 61 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie (niewszczęcie postępowania i niezawiadomienie skarżących) w sytuacji, gdy pismo z 2 października 2017 r. [...] w istocie należało potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie zmiany decyzji [...] (mającej walor ostatecznej), ewentualnie zażądać wyjaśnień, czy wnoszący pismo wnosi o wszczęcie takiego postępowania; art. 61a § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia i prowadzenia przez organy I i II instancji postępowania w sprawie zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie prac archeologicznych; art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom udziału w zmianie decyzji, która dotyczyła obowiązków skarżących w niej zawartych, a to obowiązku kierowania pracami archeologicznymi na terenie inwestycji; art. 77 ust. 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania spełniania przez J. S. przesłanek, o których mowa w art. 37e ust. 1 u.o.z.; art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ II instancji, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie jest decyzją, gdy tymczasem zawiera ono elementy niezbędne do uznania go za decyzję, a to oznaczenie organu, adresata decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania, co w świetle orzecznictwa Sądu Najwyższego w sposób jasny kwalifikuje "pismo" organu I instancji jako decyzję; art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących możliwości merytorycznego rozpoznania zażalenia (odwołania) z 7 grudnia 2017 r., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia z powołaniem się na twierdzenie organu I instancji, iż pismo nie jest postanowieniem, gdy tymczasem pismo jest bądź postanowieniem o zmianie decyzji organu I instancji, bądź też postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania; art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ odwoławczy, iż organ I instancji miał obowiązek uzyskać zgodę na zmianę decyzji oraz rozstrzygnąć wniosek decyzją zmieniającą; art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zmiana przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa i winno skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał skargę za nieuzasadnioną i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia Ministra stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazany przepis na podstawie art. 144 k.p.a. znajduje zastosowanie także do zażaleń (albowiem zgodnie z jego treścią, w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań). Przytoczony art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia (decyzji lub postanowienia – w przypadku zażalenia) dotkniętego wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Niemniej, zdaniem Sądu, okoliczności niniejszej sprawy nie uzasadniały zastosowania art. 134 k.p.a. z przyczyn wskazanych przez Ministra a dotyczących dopuszczalności wniesionego przez skarżących środka zaskarżenia. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że przytoczona regulacja prawna została zastosowana przez organ odwoławczy po zapoznaniu się z "zażaleniem" wniesionym przez skarżących na pismo Zastępcy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2017 r. znak: [...] w sprawie zmiany osoby mającej kierować badaniami archeologicznymi. Skarżący wnosząc zażalenie, potraktowali ww. wystąpienie Zastępcy [...]WKZ jako postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że rozstrzyga ono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji w zakresie dotyczącym archeologa wyznaczonego do kierowania badaniami. Jak wynika ze skargi, stanowisko to zostało przyjęte z ostrożności procesowej, bo zdaniem skarżących ww. pismo ma przede wszystkim charakter decyzji zmieniającej decyzję ostateczną; poprzez przyjęcie do akt informacji pełnomocnika inwestora dotyczącej zmiany archeologa, zostało nim w ten zmienione pozwolenie konserwatorskie z [...] stycznia 2017 r. nr [...]. Minister uznał natomiast, że ww. pismo wojewódzkiego organu konserwatorskiego nie stanowi decyzji czy postanowienia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; ma charakter informacyjny, a wobec tego nie można było wnieść od niego środka zaskarżenia, wniesione zaś należało uznać za niedopuszczalne w oparciu o art. 134 k.p.a. Kwestionowane pismo z 28 listopada 2017 r. stanowiło odpowiedź na wystąpienie pełnomocnika inwestora dotyczące zmiany kierownika badań archeologicznych. Dla jego kwalifikacji nie ma istotnego znaczenie to, czy ww. wystąpienie pełnomocnika inwestora zawierało żądanie wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w zakresie wskazanej zmiany. Ważna jest natomiast treść ww. pisma organu i wynikające z niej konsekwencje prawne. Dla rozważenia tego zagadnienia warto zaś odnotować, że osoba kierująca badaniami jest wskazywana we wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, zgodnie z wymogami rozporządzenia z 2015 r. czy z 2017 r. (obowiązującego w dacie rozstrzygania przez Ministra). Brak danych we wniosku w tym zakresie podlegałby uzupełnieniu, a nieusunięcie tych braków uniemożliwiałoby rozpatrzenie wniosku (v. § 9 ust. 3, § 11 ust. 1 rozporządzenia z 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1789)., jak i rozporządzenia z 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1265)). Warto w tym miejscu też dostrzec, że wnosząc o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych należy nie tylko wskazać osobę kierującą badaniami, ale też dołączyć do wniosku dokumenty dotyczące tej osoby, w celu potwierdzenia jej kwalifikacji (v. art. 37e u.o.z. i § 9 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z 2017 r.), a to wskazuje na zakres postępowania organu konserwatorskiego w tego rodzaju sprawie i wymogi jakie należy spełnić ubiegając się o przedmiotowe pozwolenie. Znajduje to także odzwierciedlenie w § 19 rozporządzenia z 2017 r., określającym (dodatkowe) elementy decyzji - pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych; jednym z nich jest warunek polegający na obowiązku kierowania badaniami przez osobę wskazaną we wniosku (v. § 19 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 2017 r.). Zważyć jednocześnie trzeba, że identyczne uregulowania przywidywało także rozporządzenie z 2015 r. Stąd też w decyzji z [...] stycznia 2017 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych, określając warunki polegające na obowiązku, wskazano osobę (z imienia i nazwiska) mającą kierować badaniami. Jak wynika z ww. przepisów, jest to konieczny element decyzji stanowiącej omawiany rodzaj pozwolenia, a skoro tak, to zmiana w tym zakresie wymaga zachowania odpowiedniej formy, tj. winna mieć miejsce w drodze decyzji zmieniającej, w trybie określonym w art. 155 k.p.a., bo tylko w tym trybie możliwa jest zmiana prawidłowej decyzji ostatecznej (na mocy której strona nabyła prawo). Powyższe zupełnie nie zostało dostrzeżone przez organ II instancji. Organ ten nie uwzględnił ww. przepisów i nie wziął pod uwagę, że badania archeologiczne może prowadzić tylko osoba wskazana w pozwoleniu na ich prowadzenie, jak również, że to przede wszystkim na tej osobie ciążą obowiązki prowadzenia badań w sposób określony w pozwoleniu (por. wyrok NSA z 25 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2325/10); pominął także to, że skarżone "pismo" wojewódzkiego konserwatora zabytków wyraża w istocie zgodę na zmianę kierownika mającego prowadzić badania (zmienia więc pozwolenie w tym zakresie), jak również, że pismo to zostało doręczone stronie-pełnomocnikowi inwestora oraz archeologom – wskazanemu we wniosku i aktualnie mającemu prowadzić badania. Organ ten nie wziął także pod uwagę, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem, zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby pismo to zawierało wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. Istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji (zob. wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981/2, poz. 91). Dlatego też, zdaniem Sądu, stanowisko Ministra zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest błędne. Organ odwoławczy orzekając w oparciu o art. 134, nie dokonał bowiem koniecznej w tym przypadku (i to nie tylko z uwagi na zarzuty zawarte w środku zaskarżenia), kwalifikacji zaskarżonego "pisma". Nie rozważył, czy zawiera ono rozstrzygnięcie, a następnie, czy może być ono zaskarżone. Przyjął, że zawiera jedynie informacje. Dokonując takiej oceny nie wziął jednak pod uwagę ani stanu sprawy (faktycznego i prawnego), w jakim pismo to zostało wydane, ani elementów jakie pismo to zawiera w kontekście art. 107 k.p.a. W tym ostatnim aspekcie należy zaś dostrzec, że kwestionowane pismo zawiera oznaczenie organu i datę wydania, określenie adresata, rozstrzygnięcie o zmianie ze wskazaniem decyzji zmieniającej i zakresu zmiany, a nadto, podpis osoby reprezentującej organ. Z tych też przyczyn za wadliwe Sąd uznał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy art. 134 k.p.a. Zakwestionowane przez skarżących w postępowaniu administracyjnymi "pismo" wojewódzkiego organu konserwatorskiego nie ma bowiem jedynie charakteru informacyjnego; stanowi o zmianie decyzji ostatecznej w części, nadto - wydane zostało w sprawie, która mogła znaleźć swój finał tylko w decyzji administracyjnej; co więcej – zawiera minimum elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Tym samym mogło być zaskarżone; a wobec tego tylko z powodu niedopuszczalności zaskarżenia tego "rozstrzygnięcia", ww. art. 134 nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. Minister przedstawił stanowisko odmienne, ale nie wynika z akt, aby jego ocena była efektem dokładnej, szczegółowej analizy okoliczności występujących w sprawie, przepisów prawa materialnego i treści zaskarżonego pisma. Organ odwoławczy niejako automatycznie przyjął, że skoro pismo z 28 listopada 2017 r. nie zawiera wskazania, iż jest to decyzja, to decyzją nie jest. Nie wziął zupełnie pod uwagę art. 107 k.p.a. i orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, ani okoliczności sprawy, z których wynikało, że winna ona zakończyć się aktem administracyjnym. Nie wziął nadto pod uwagę stanowiska skarżących i nie rozważył podniesionej przez nich argumentacji nawiązującej do konkretnych przepisów u.o.z. i obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (zw. rozporządzeniem z 2017 r.). Nie uwzględnił również powołanego przez skarżących wyroku tut. Sądu z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1482/13, który wprawdzie dotyczył innego zagadnienia prawnego, ale wobec trybu w jakim zapadła kontrolowana nim decyzja, wskazuje jednocześnie na to, orzekając w 2012 r. [...]WKZ nie miał wątpliwości, że zmiana osoby kierującej badaniami archeologicznymi winna nastąpić w drodze aktu administracyjnego (wspomniany wyrok zapadł w sprawie dotyczącej decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w tym właśnie zakresie, w czasie obowiązywania rozporządzenia z 2011 r. zawierającego tożsame rozwiązania do powyżej przywołanych). Z wymienionych powodów Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie, a jego błędne stanowisko uniemożliwia skarżącym realizację ich prawa uregulowanego w art. 127 § 1 k.p.a. Stosując się do oceny Sądu zaprezentowanej w niniejszej sprawie, Minister zobligowany będzie raz jeszcze zająć się wniesionym "zażaleniem", a po ustaleniu, że pochodzi od osób mających interes prawny, rozpatrzyć to pismo jako odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] listopada 2017 r. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że z uwagi na formalny charakter zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia, kontrolując postanowienie Ministra, Sąd nie mógł zakresem swojej kontroli objąć także rozstrzygnięcia organu I instancji zmieniającego decyzję ostateczną, i po myśli skarżących unieważnić to orzeczenie. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.