VII SA/Wa 1709/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych I. odrzuca skargę w części dotyczącej żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały odnoszącej się do zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy [...] w części stanowiącej działkę nr ew. [...] w miejscowości [...]; II. w pozostałym zakresie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; III. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. VII SA/Wa 1709/15 UZASADNIENIE Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę domagając się stwierdzenia nieważności Uchwały Nr [...]Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych na terenie gminy [...], której zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460). W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż kwestionowana uchwała została podjęta na podstawie przepisu art.7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Treść przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje jednoznacznie na cztery cechy charakterystyczne drogi gminnej: lokalne znaczenie, brak zaliczenia do innej kategorii dróg publicznych, uzupełnienie sieci dróg służących miejscowym potrzebom oraz brak statusu drogi wewnętrznej. Zgodnie z przepisem art. 7 ust. 2 i 3 ustawy, zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy, przy czym aby zaliczyć drogę do kategorii dróg gminnych konieczne jest zasięgnięcie opinii właściwego zarządu powiatu. Drogi gminne, będące drogami publicznymi, zgodnie z przepisem art. 2a ustawy o drogach publicznych, stanowią własność samorządu gminy. Nie można zatem za drogi gminne uznać dróg, które w istocie należą do innych niż gmina podmiotów. W przypadku zaskarżonej uchwały z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia. Zgodnie z załączonym do uchwały uzasadnieniem " Podjęcie uchwały (...) jest konieczne ze względu na potrzebę komunalizacji wielu dróg, których stan prawny jest nie jasny tj. Gmina [...]widnieje w ewidencji gruntów jako Władający a nie Właściciel (...)." Taki stan faktyczny potwierdzają też wyjaśnienia nadesłane przez Wójta Gminy [...] (pismo znak [...]z dnia [...] lutego 2015 r. oraz pismo znak [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. ). Stan ten jednoznacznie potwierdza pismo Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...]. Z załącznika do ww. pism wynika, że cześć nieruchomości ma nieuregulowany stan prawny, przy czym w stosunku do niektórych gmina występuje jako władający, a część jest w trakcie procedury komunalizacji określonej w przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 73 ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem ł stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, jest ostateczna decyzja wojewody. Zdaniem skarżącego zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe dopiero w momencie dysponowania przez gminę prawem własności nieruchomości, a więc po zakończeniu procedury komunalizacji. Dopóki nie zostanie wydana decyzja przewidziana w przepisie art. 73 ustawy, gmina nie może samodzielnie przesądzać kwestii własnościowych. W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi, wskazując, iż przed realizacją dróg Gmina będzie musiała legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , zaś sama uchwała została podjęta w celu uregulowania stanu istniejących i planowanych dróg gminnych wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591) nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od jej podjęcia chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego, tak jak miało to miejsce w tym przypadku. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skarga organu nadzoru tj. Wojewody [...] została złożona w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Wojewoda jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego i jego naruszenia. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie do Sądu jest uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych na terenie gminy [...]. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Należy podkreślić, iż z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że do dróg gminnych w rozumieniu tego przepisu prawa można zaliczyć drogę, która spełnia prawne warunki uznania za drogę publiczną. Zgodnie z owym przepisem prawa, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie zaś z art. 1 owej ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2, dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. W konsekwencji należy stwierdzić, iż droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, a to z tego względu, że zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną zatem przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. Wobec tego uchwała, którą zalicza się do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że tylko droga gminna może być zaliczona do dróg gminnych. Z wyżej powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. (por. wyrok NSA z dnia 28.05.2009 r. sygn. akt I OSK 148/09, Centralna Baza Orzeczeń NSA i WSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że organ nie dysponuje decyzją, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.). Przepis ten stanowi, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Decyzja, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, ma charakter deklaratoryjny, lecz dopóki nie zostanie wydana, Skarb Państwa, ani jednostka samorządu terytorialnego nie mogą samodzielnie przesądzić kwestii własnościowych. Z pisma Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015r. kierowanego do Wojewody [...] a przede wszystkim z wykazu stanowiącego załącznik nr 1 dobitnie wynika, iż w odniesieniu do wielu działek objętych przedmiotowa uchwałą, decyzja taka nie została wydana, a w sprawie toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Z załącznika do ww. pism wynika nadto, że pozostała cześć nieruchomości ma nieuregulowany stan prawny, przy czym w stosunku do niektórych gmina występuje jedynie jako władający, a jedynie część gruntów ujętych w uchwale stanowi własność gminy. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 8 stycznia 2016r. w sprawie VII SA/Wa 481/15 stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały nr [...] w części dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnych ulicy [...] wymienionej w załączniku nr 1 pod pozycją 8, w części stanowiącej działkę nr ew. [...]położoną w miejscowości [...]. Z tego względu w opisanej powyżej części należało skargę Wojewody [...] odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. co znalazło odzwierciedlenie w pkt I wyroku. W ocenie Sądu należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałej części z uwagi na fakt nie legitymowania się przez Gminę [...] prawem własności do gruntów, na których drogi te przebiegają. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt II wyroku, a rozstrzygnięcie o kosztach oparł na treści art. 200 powołanej ustawy.