VII SA/Wa 1715/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego G. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A., zw. dalej MPWIK, na podstawie art. 28, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 82 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na realizacji przewodu wodociągowego DN 100 mm, L=170,50 m (kategoria obiektu XXVI), na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], oraz działce nr ew. [...] z obrębu [...], w pasie drogowym ul. F. w W., na odcinku od ul. G. do ul. C. w W. W dniu 1 września 2008 r. G. P. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie powyższego pozwolenia. Wnioskodawca podniósł, że realizowany przewód wodociągowy ma być podłączony do wodociągu będącego jego własnością, wybudowanego ze środków własnych i dotychczas nieprzejętego przez MPWIK nie został odkupiony. We wniosku podano, że o wydaniu decyzji wnioskujący dowiedział się w dniu 28 sierpnia 2008 r. Jednocześnie przedmiotowym wnioskiem G. P. wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Prezydent [...] odmówił G. P. wznowienia postępowania w sprawie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], na skutek odwołania G. P., uchylił w całości decyzję Nr [...] z dnia [...] września 2008 r. Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako powód uchylenia decyzji wskazał okoliczność, że organ I instancji nie zachował wymaganych przepisami procedur postępowania administracyjnego, poprzez brak zawiadomienia stron o wszczęciu wznowieniowego postępowania administracyjnego oraz naruszeniem zasady czynnego udziału strony postępowania, wyrażonej w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a. Rozpatrując ponownie wniosek z dnia 1 września 2008 r., Prezydent stwierdził, że jako podstawę wznowienia postępowania wskazano we wniosku okoliczność wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj., że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Biorąc pod uwagę opisany we wniosku rodzaj i lokalizację inwestycji, organ uznał, że wniosek dotyczy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Realizując wytyczne decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Wojewody [...], powiadomiono strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prezydenta [...]. Rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania organ uznał, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.), ponieważ postępowanie wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Według organu administracji rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania musi poprzedzić ustalenie, czy pochodzi on od osoby będącej stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Organ powołał się następnie na przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Do uzyskania przymiotu strony nie wystarczy zatem wskazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi być to interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym to, czy interes będący treścią żądania ma charakter prawny, czy tylko faktyczny, decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie granice praw 1 interesów, decydujących o uzyskaniu przymiotu strony, określają przepisy ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Obszar oddziaływania obiektu - przewodu wodociągowego, zatwierdzonego decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, biorąc pod uwagę charakter inwestycji, obejmuje nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja. Są to działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], działki nr ew. [...] z obrębu [...] usytuowane w pasie drogowym ul. F. w W. Zgodnie z wypisami z rejestru ewidencji gruntów prowadzonym przez Delegaturę Biura Geodezji i Katastru, G. P. nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą tych nieruchomości. Działki te stanowią pas drogowy ul. F. i są we władaniu Urzędu [...]. Wnioskodawca nie ma zatem przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i z tego względu na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Odwołanie od ww. decyzji złożył G. P., podnosząc, że decyzja [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w oczywisty sposób dotyczy wykorzystania przez osobę trzecią jego własności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a., zgodnie z nim, z uwagi na okoliczność, iż nieruchomość G. P. nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, nie może być stroną postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Nr [...]. Obszar oddziaływania obiektu, jak to prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji, obejmuje jedynie działki, na których ma być realizowana inwestycja usytuowana w pasie drogowym ulicy F. w W. Zgodnie z wypisami z rejestru ewidencji gruntów ww. działki są we władaniu Urzędu [...], z czego wynika, że G. P. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję złożył G. P. Podniósł, że decyzja w rażący sposób narusza obowiązujące prawo i nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy. Wniósł o uchylenie decyzji Wojewody w całości oraz o uchylenie decyzji Prezydenta [...] w całości lub nakazanie wojewodzie uchylenia tej decyzji, merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd, nakazanie wznowienia postępowania zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wojewoda [...] nie skorzystał z instytucji autokontroli na podstawie art. 54 ust. 3 p.p.s.a. i podtrzymał w odpowiedzi na skargę dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd także nie jest związany zarzutami skargi. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie odpowiada prawu, jednakże częściowo z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot niebędący stroną - w ocenie organów obu instancji, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, pomimo że skarżący wyraźnie wskazał jako przesłankę wznowienia postępowania okoliczność, iż jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91). Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania dokonał oceny przyczyn wznowienia we wstępnym etapie postępowania, przesądzając, że złożony wniosek nie może skutecznie zainicjować postępowania wznowieniowego, a błąd ten został powtórzony przez organ odwoławczy, który również uzasadnił odmowę wznowienia postępowania negatywnym wynikiem ustaleń co do przyczyn wznowienia. W dodatku, bez żadnej podstawy prawnej oraz bez potrzeby, po uchyleniu poprzedniej decyzji odmawiającej wznowienia, organ I instancji wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Przepisy k.p.a. nie przewidują żadnego wszczynania postępowania wstępnego, które poprzedzałoby postępowanie wznowione. Postępowanie wznowione nie rozpoczyna się z datą złożenia wniosku, jak dzieje się to w przypadku postępowania zwykłego, lecz dopiero po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to ma charakter wyłącznie procesowy, a jego skutkiem jest uruchomienie wznowionego postępowania, które toczy się od daty wydania postanowienia. Czynności wykonywane przez organ przed tą datą, czyli przed uruchomieniem właściwego postępowania, toczą się w tzw. postępowaniu gabinetowym, nie mają charakteru merytorycznego, ani też nie mogą do takich ocen prowadzić, powinny się ograniczać wyłącznie do zbadania cech formalnych żądania o wznowienie postępowania, (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1390/06) Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., a więc po wznowieniu postępowania i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie posiadania przez skarżącego przymiotu strony postępowania w ramach wstępnej, formalnoprawnej oceny wniosku w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania oparto o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jest uchybieniem procesowym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem kompetencję do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia organ uzyskuje dopiero po wznowieniu postępowania. Jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie o przesłankę zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie (chyba, że podane we wniosku okoliczności wskazują na brak jakiegokolwiek związku wnioskodawcy ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną), lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. O tym, czy ustalenie dokonane w odniesieniu do interesu prawnego było zasadne, decyduje prawidłowość oceny wszystkich przepisów prawa materialnego, co wymaga szerokiej analizy merytorycznej okoliczności sprawy w postępowaniu wznowionym, a nie w jego pierwszej formalnej fazie, kończącej się albo postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo też decyzją odmawiającą wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). W obu tych przypadkach nie dochodzi bowiem do rozpoznania sprawy w zakresie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania. Czym innym jest bowiem - właściwe dla fazy badań formalnych - ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłankę wymienioną w pkt 4, a czym innym jest ustalenie, czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Ta kwestia może być badana wyłącznie po wznowieniu postępowania. (Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1949/06, LEX nr 437529, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1999 r, sygn. akt IV SA 2397/98, LEX nr 47857.) Stwierdzenie przez organ właściwy do wznowienia postępowania, że wnioskodawca, żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie posiada przymiotu strony, gdyż nie brał w nim udziału z tego powodu, iż jego nieruchomość nie graniczy z działką inwestorów i wydanie na tej podstawie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania narusza przepis art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż o wystąpieniu przyczyn wznowienia postępowania można orzec dopiero po jego wznowieniu na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy na jeszcze inne naruszenia prawa. Po pierwsze organ II instancji, wydając decyzję, nie podał dokładnej podstawy prawnej. Powołał się na art. 138 § 1 k.p.a., jednak nie wskazał na podstawie którego punktu ww. przepisu wydał decyzję. Tym samym naruszony został przepis art. 107 § 1 k.p.a. zgodnie z którym decyzja powinna zawierać m in. powołanie podstawy prawnej. Wskazanie niepełnej podstawy prawnej jest niezgodne z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, jaką jest działanie na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Po drugie organy, odmawiając stronie przymiotu strony oparły się jedynie na danych dotyczących stanu władania Urzędu [...]. Natomiast z akt administracyjnych nie wynika, jakich nieruchomości skarżący jest właścicielem. Tym bardziej, że we wniosku o wznowienie skarżący wskazał, że budowany wodociąg ma być podłączony do wodociągu będącego jego własnością i niewykupionego przez MPWIK. W tym kontekście organ powinien zbadać, czy informacje te mają odzwierciedlenie w rzeczywistości i czy podłączenie budowanego wodociągu do wodociągu skarżącego wpłynie na jego prawa i obowiązki, a tym samym na przymiot strony. Z tego względu brak jest odniesienia do oceny twierdzeń skarżącego na temat jej przymiotu strony. Ponadto wbrew twierdzeniom organu w odpowiedzi na skargę, w decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nie wskazano obszaru oddziaływania inwestycji. Brak jest zatem punktu odniesienia do oceny twierdzeń strony na ten temat. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organy administracji naruszyły przepisy art. 149 § 2 i 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.