VII SA/Wa 1721/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. M. i S.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego M. decyzją z dnia [...] maja 2011 r. na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze. zm., zw. dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku B. i S. M. - udzielił B. i S. M. pozwolenia na użytkowanie straganów usługowo-handlowych (sztuk 14) zlokalizowanych w S. przy ul. Ś.na terenie działki o nr geod. [...] Organ I instancji wyjaśnił, iż w trakcie dokonanej kontroli w dniu [...] grudnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego M. stwierdził, że inwestorzy B. i S. M. w podczas realizacji robót budowlanych przy budowie straganów usługowo-handlowych dokonali odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2006 r. Stwierdzone odstępstwa polegały między innymi na: niezgodności wykonania straganów z projektem zagospodarowania działki, zmianie wymiarów straganów oraz wykonaniu dodatkowo trzech straganów konstrukcji stalowej. Przedmiotowe stragany zostały wykonane niezgodnie z projektem zagospodarowania działki oraz ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, ponadto zostały zmienione charakterystyczne parametry obiektu takie jak długość i szerokość. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego M. wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. straganów. Następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nałożono na inwestorów obowiązek wykonania straganów zgodnie z projektem budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta M. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2006 r. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku z powyższym ponownie rozpatrując sprawę, organ decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nakazał inwestorom obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie dwóch miesięcy projektu budowlanego zamiennego przedmiotowych straganów uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Prezydent S. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2006 r. Po wykonaniu obowiązku, inwestor w dniu [...] lutego 2008 r. wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót. Po sprawdzeniu wykonania nałożonego obowiązku decyzją z dnia [...] marca 2008 r. zatwierdzono projekt budowlany zamienny i udzielono pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie nałożono na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowych straganów. Inwestorzy wystąpili o wydanie pozwolenia na użytkowanie straganów usługowo-handlowych dołączając niezbędne dokumenty wymagane przepisami Prawa budowlanego. W dniu [...] maja 2011 r. na podstawie art. 59a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane dokonano obowiązkowej kontroli obiektu, w wyniku której stwierdzono, że stragany usługowo-handlowe wykonano zgodnie z projektem budowlanym zamiennym. Teren inwestycji doprowadzono do należytego stanu i porządku, w związku z powyższym organ udzielił pozwolenia na użytkowanie. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane po rozpatrzeniu odwołania Miasta S. - uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego S. Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżona decyzja zasługuje na uchylenie. Organ przywołał w uzasadnieniu decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 115/09, który stwierdził, iż "przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydawana jest po zakończeniu budowy zrealizowanej przez inwestora zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie odnosi się natomiast do sytuacji, gdy obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie został nałożony w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż decyzję zatwierdzającą projekt zamienny organ wydaje w konsekwencji zrealizowania budowy z istotnymi odstępstwami od decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest wadliwego postępowania inwestora. Odstępując w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor dopuszcza się bowiem samowoli budowlanej w tym zakresie. W takiej sytuacji przymiot stron winien być oceniany zgodnie z zasadą wynikającą z treści art. 28 k.p.a.". W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji błędnie określił krąg osób, posiadających przymiot strony niniejszego postępowania, ograniczając się jedynie do inwestora. Zgodnie z art. 10 k.p.a., obowiązkiem organu administracji publicznej jest zapewnienie czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. W związku z powyższym organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy winien ustalić krąg stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, przez zbadanie i wyjaśnienie czy decyzja taka dotyczy interesów innych podmiotów niż inwestor. Organ I instancji prowadząc postępowanie w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego za stronę uznał także m. in. Miasto S. oraz E. W. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy powinien ponownie zbadać czy ww. podmiotom przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu. Wobec faktu, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania przez nie dokonanie przez organ powiatowy pełnej i szczegółowej analizy w aspekcie ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie co uzasadniało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. i S. M. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżących organ odwoławczy naruszył prawo rozpatrując odwołanie złożone przez Prezydenta S. niebędącego stroną w postępowaniu. Stąd też art. 127 k.p.a., na który powołał się Prezydent S. nie może być zastosowany, ponieważ Prawo budowlane szczegółowo określa tryb postępowania i w myśl przepisu art. 59 ust. 7 wyraźnie określa stronę postępowania, którą jest wyłącznie inwestor. Skarżący podnieśli, iż Prezydent S., jak również sąsiedzi byli stroną postępowania w zatwierdzanym projekcie zamiennym i w całym procesie inwestycyjnym mogli wnosić sprzeciwy. W skardze zaznaczono, iż inwestorzy usunęli wszelkie nieprawidłowości i niezgodności, które kolidowały z przepisami prawa budowlanego i wydanymi decyzjami oraz wykonali nałożone obowiązki. Skarżący podjęli polemikę ze stanowiskiem zawartym w odwołaniu wniesionym przez Prezydenta S., nie zgadzając się z jego zarzutami. Ich zdaniem Prezydent S. nie ma prawa powoływać się na art. 28 k.p.a. ponieważ był powiadomiony jako strona na etapie wydawania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny i mógł zająć odpowiednie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną udzielającą pozwolenia na użytkowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie przepisem art. 138 § 2 k.p.a. - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), obowiązującym w chwili wydania powyższego rozstrzygnięcia - organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Chodzi w nim o to, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził, z naruszeniem przepisów postępowania, postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja taka nie może więc być wydana w innych sytuacjach, niż wskazane w powołanym przepisie i żadne inne wady decyzji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji tego typu. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią było zbadanie przez Sąd zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego S. błędnie określił krąg stron postępowania ograniczając się wyłącznie do inwestora. Ponadto prowadząc postępowanie w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego za stronę uznał Miasto S. i E. W. Zdaniem organu II instancji w ponownym postępowaniu organ I instancji winien zbadać czy podmiotom tym przysługuje przymiot strony. Taka przesłanka uchylenia decyzji nie jest właściwa. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, a zatem konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania z udziałem innych stron, określić może organ II instancji dopiero po ustaleniu, że istnieją inne podmioty, które mają w tej sprawie przymiot strony. Obowiązek ustalenia, czy inne osoby mogą mieć w tej sprawie przymiot strony spoczywa zatem na organie II instancji, nie mógł zatem być powodem uchylenia decyzji. Dopiero po ewentualnym ustaleniu powyższej okoliczności, a także po ocenie przez organ II instancji, czy ma ona istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, można uchylić decyzję organu I instancji. Odnosząc się do kwestii udziału stron w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w którym stroną jest wyłącznie inwestor (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego), zauważyć trzeba, że sądownictwo administracyjne wypracowało pogląd, iż w postępowaniu legalizacyjnym zasada ta doznaje wyjątku, gdyż mogą w nim brać udział inne strony. W konsekwencji do ustalenia statusu strony w sprawie legalizacji obiektu zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Należy bowiem rozróżnić sytuację, gdy inwestor po uzyskaniu pozwolenia na budowę dokonuje - zgodnie z wymogami prawnymi - zawiadomienia o zakończeniu budowy lub występuje o udzielenie pozwolenia na użytkowanie od sytuacji, gdy inwestor dopuszcza się (jak w niniejszej sprawie) istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wydawana wówczas decyzja o pozwoleniu na użytkowanie sianowi tyiko jeden z koniecznych elementów prowadzących do doprowadzenia wzniesionego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Osoby, które były stronami takiego postępowania, mogą być stronami pozwolenia na użytkowanie, gdyż całe to postępowanie powinno prowadzić do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem z udziałem osób zainteresowanych, które powinny mieć możliwość obrony swego interesu prawnego. W postępowaniu naprawczym prowadzonym w niniejszej sprawie zasad tych jednak nie można stosować w sposób mechaniczny i bez jakiejkolwiek oceny czy każdy podmiot biorący udział we wcześniejszych stadiach postępowania ma własny, indywidualny interes prawny do występowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Interes prawny jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Z akt sprawy nie wynika, aby którakolwiek ze stron podnosiła fakt, iż nie brała udziału w postępowaniu o pozwoleniu na użytkowanie. Na marginesie nie sposób nie zauważyć, że wystąpienie z ewentualnym wnioskiem o wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ustawodawca zawsze uzależnia od woli strony; fakt, iż strona nie brała udziału w postępowanie nie jest uwzględniany przez organ z urzędu. Zwrócić przede wszystkim uwagę należy na to, że wymienione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji strony miały możliwość kwestionowania decyzji na poprzedzającym etapie postępowania, kwestionując decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia inwestorom na wznowienie robót budowlanych. Osoby te, również Miasto S., któremu znana była treść projektu zamiennego, w którym przewidziano ogrodzenie przeciwpożarowe w linii rozgraniczającej ulicy, nie kwestionowały tego rozwiązania na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia inwestorom na wznowienie robót budowlanych. Skutkiem tego pozwolenie to stało się ostateczne i stanowiło dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie podstawę do oceny prawidłowości wykonania projektu zamiennego. Jak wynika zaś z treści odwołania Miasta S. kwestionuje się nie tyle treść pozwolenia na użytkowanie, lecz okoliczność wzniesienia ww. ogrodzenia, chociaż jest ono wynikiem realizacji ostatecznej decyzji nie kwestionowanej przez Miasto S. na etapie poprzedzającym pozwolenie na użytkowanie. Uwzględniając powyższą okoliczność organ odwoławczy nie uzasadnił dlaczego wskazane przez niego strony, tj. Miasto S. oraz E. W. winny brać udział w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Nie wskazał także konkretnych, indywidualnie określonych podmiotów, które w jego ocenie niezasadnie nie brały udziału w postępowaniu, twierdząc jedynie lakonicznie, iż krąg stron winien zostać ustalony. Organ odwoławczy nie uzasadnił wreszcie, aby tak określone przez niego uchybienia procesowe miały istotny wpływ na treść wydanej decyzji. Organ II instancji wskazując w zaskarżonej decyzji, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien ustalić interes prawny Miasta S. zdaje się zapominać, iż to właśnie na skutek odwołania tego podmiotu wydał zaskarżoną decyzję. Postępowanie przed organem wyższej instancji może zostać uruchomione tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony). Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego oraz dowodów zebranych przez organ I instancji. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., rozstrzygniecie winno nastąpić w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do orzeczenia przez organ o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do ponownego rozpatrzenia. Powyższe naruszenia prawa procesowego należało ocenić jako mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż przy dokonaniu właściwych ustaleń i wyjaśnień stanu faktycznego, jego ocena może przybrać odmienny kierunek, prowadząc w konsekwencji do innego rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu Wojewódzkiego, ustalając czy zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.