VII SA/Wa 1723/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Renata Nawrot, sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydawaniu decyzji oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 11 h ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031), zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...], na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], wymierzające Prezydentowi Miasta [...] karę w wysokości 9000 zł za wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy [...] w [...]", z naruszeniem terminu określonego w art. 11h ust. 1 specustawy drogowej – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] w myśl przepisów specustawy drogowej, przesłał do Wojewody [...] przy piśmie z dnia 11 stycznia 2016 r. "Rejestr wpływających wniosków oraz wydanych decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej". Dokonując analizy ww. rejestru Wojewoda [...] uznał, że wskazana w nim decyzja Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy [...] w [...]" została wydana z naruszeniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 11h ust. 1 specustawy. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji przedstawił przebieg postępowania wskazując, że wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony w dniu 7 sierpnia 2015 r., a zatem bieg ustawowego terminu do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpoczął się w dniu 8 sierpnia 2015 r. Przez kolejne 33 dni (tj. od dnia 8 sierpnia 2015 r. do dnia 9 września 2015 r.) prowadzono czynności związane z weryfikacją wniosku pod względem zgodności z przepisami art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy. W dniu 9 września 2015 r. Prezydent Miasta [...] wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku z uwagi na brak: prawidłowo wyznaczonego terenu inwestycji, oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane dla działek na których przewiduje się roboty budowlane inne niż przebudowa istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innej kategorii, a także zwrócono się o wyjaśnienie czy działki o nr ewid. [...] i [...] powinny zostać podzielone. Wezwanie zostało odebrane przez inwestora w dniu 15 września 2015 r. Inwestor uzupełnił wniosek w dniu 22 września 2015 r. dołączając żądane w wezwaniu dokumenty oraz wyjaśnił kwestie działek. W dniu 9 października 2015 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz możliwości wypowiedzi i zastrzeżeń do zebranych dowodów w przedmiotowej sprawie, a także zamieścił obwieszczenie w dniach 13 października 2015 r. - 27 października 2015 r. na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] oraz w dniu 13 października 2015 r. w prasie lokalnej, tj. w "[...]". W dniu [...] listopada 2015 r. Prezydent Miasta [...] wydał, na podstawie przepisów specustawy, decyzję Nr [...], znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy [...] w [...]". Organ I instancji wskazał, że od dnia złożenia wniosku (7 sierpnia 2015 r.) do dnia wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...] listopada 2015 r.) upłynęło 115 dni, w związku z czym w dniu 4 lutego 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przekroczenia ustawowego terminu 90 dni na wydanie ww. decyzji. W wyznaczonym terminie Prezydent Miasta [...] nie przedstawił żadnych wyjaśnień i uwag. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 11h specustawy w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. W związku z powyższym Wojewoda [...] miał obowiązek nałożyć na Prezydenta Miasta [...] karę w wysokości 9000 zł za 18 dni zwłoki w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Prezydent Miasta [...] wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody [...], żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Powyższemu postanowieniu Wojewody [...] zarzucił naruszenie art. 11h specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię, przyjęcie, że przewidziany tym przepisem termin winien być liczony od daty złożenia wniosku choćby niekompletnego, a nie od daty jego uzupełnienia. Skarżący zarzucił organowi wyższego stopnia, iż nie wziął pod uwagę faktu, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie odpowiadał przepisowi art. 11d specustawy drogowej, który dokładnie określa, co powinien zawierać taki wniosek. Prezydent Miasta [...] wskazał, że wobec braków formalnych wniosku, organ administracji architektoniczno - budowlanej wezwaniem z dnia 9 września 2015 r. (odebranym w dniu 15 września 2015 r.) zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków. Braki zostały uzupełnione w dniu 22 września 2015 r. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej polega na przyjęciu, iż kompletny pod względem formalnym i materialnym wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej skutecznie wszczyna postępowanie administracyjne. Dopiero od tej chwili rozpoczyna się bieg terminu do załatwienia sprawy administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej mieści się w kategorii ogólnego administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, do którego znajdują zastosowanie przepisy kpa, w szczególności art 61 § 3, art. 63 § 2 oraz art. 64 § 2 kpa. Konkludując skarżący stwierdził, że wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] nastąpiło z zachowaniem terminu wynikającego z art. 11h specustawy drogowej. Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie uznając, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem postanowienia Wojewody [...]. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, regulacja przyjęta w art. 11h ust. 1 specustawy drogowej jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego, oraz art. 51 ust. 2, 2b i 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199, ze zm.), co powoduje, iż w procesie wykładni art. 11h ust.1 specustawy drogowej, można posiłkować się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które powstało na gruncie Prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym, w ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa przepis art 11 h ust. 1 specustawy drogowej pozbawia organ wyższego stopnia możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Jedynie wykazanie, iż opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa postępowanie w przedmiotowej sprawie rozpoczęło się w dniu 8 sierpnia 2015 r., tj. w dniu następnym liczonym od daty wpływu do Urzędu Miasta w [...] wniosku inwestora w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a zakończyło w dniu wydania decyzji tj. [...] listopada 2015 r. Trwało łącznie 115 dni. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 3 specustawy drogowej, do terminu, o którym mowa wart. 11h ust. 1 powyższej ustawy, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w niniejszej sprawie odliczeniu od ustawowego terminu podlegał okres od dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia wezwania inwestorowi do uzupełnienia braków wniosku, tj. od dnia 16 września 2015 r., do dnia usunięcia braków formalnych wniosku, tj. do dnia 22 września 2015 r. - 7 dni. Nie zaistniały natomiast inne czynności ani zdarzenia, które wypełniałyby dyspozycję art. 11 h ust. 3 specustawy drogowej. Organ odwoławczy wskazał, że po odliczeniu od okresu biegu całego postępowania, tj. od 115 dni, 7 dni związanych z uzupełnieniem przez inwestora braków formalnych wniosku oraz ustawowych 90 dni, pozostało 18 dni zwłoki organu w wydaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, co jest równoznaczne z wymierzeniem Prezydentowi Miasta [...] kary pieniężnej w wysokości 9 000 zł. Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy podniósł, że nie podziela twierdzenia, iż termin 90 dni na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej należy liczyć od daty wpływu kompletnego wniosku. Wskazał, że wydanie decyzji wymagało kompletnego wniosku, jednakże powyższa okoliczność nie miała wpływu na początek biegu 90-dniowego terminu określonego w art. 11h ust. 1 specustawy drogowej. Ponadto, Minister Infrastruktury i Budownictwa za chybiony uznał argument skarżącego, dotyczący błędnej wykładni art. 11 h specustawy drogowej. Skargę na powyższe postanowienie złożył Prezydent Miasta [...] wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 11h ust. 1 specustawy drogowej przez jego błędną wykładnię, wobec przyjęcia, że przewidziany tym przepisem termin wydania decyzji winien być liczony od daty złożenia niekompletnego wniosku, a nie od daty jego uzupełnienia, a w konsekwencji ustalenie zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia art. 11 h ust. 1 specustawy polega na przyjęciu, iż dopiero od chwili złożenia kompletnego wniosku rozpoczyna się bieg termin do załatwienia sprawy administracyjnej, wykładni tej należy dokonywać przez pryzmat art. 61 § 3, art. 63 § 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący podkreślił, że regulacja przyjęta w art. 11 h ust. 1 specustawy drogowej jest co do zasady zbieżna z treścią art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, że dążąc do ujednolicenia stosowania prawa, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 24 lutego 2009 r. określił sposób obliczania terminu, którego niedotrzymanie spowoduje wymierzenie organowi administracji architektoniczno-budowlanej kary pieniężnej. Zdaniem skarżącego, Minister Infrastruktury i Budownictwa wydając zaskarżone postanowienie, nie odniósł się do jego argumentów i orzecznictwa potwierdzającego stanowisko w sprawie obliczania terminu na wydanie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Analizowana w tym aspekcie skarga, nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. w przedmiocie wymierzenia Prezydentowi Miasta [...] kary pieniężnej w wysokości 9.000 zł w związku z niewydaniem w terminie 90 dni przez Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia z dnia [...] listopada 2015 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy [...] w [...]". Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 11 h ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Rację ma skarżący, iż powyższa regulacja jest zbieżna z treścią art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego, co powoduje, iż w procesie wykładni art. 11h ust. 1 specustawy drogowej można posiłkować się orzecznictwem sądowo-administracyjnym, powstałym na gruncie Prawa budowlanego. Nałożony w art. 11h specustawy drogowej obowiązek wydania w 90 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji drogowej najpóźniej w 90 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie do art. 11 h ust. 3 specustawy drogowej "do terminu, o którym mowa w ust. 1, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu." Na tle Prawa budowlanego do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W orzecznictwie przyjmuje się, że do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35, nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych. Do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie wniosek Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został złożony w dniu 7 sierpnia 2015 r., zaś decyzja kończąca postępowanie Nr [...]została wydana w dniu [...] listopada 2015 r. W trakcie postępowania: - pismem z dnia 9 września 2015 r., organ wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku, zakreślając termin siedmiodniowy na ich uzupełnienie, - w dniu 15 września 2015 r. inwestor odebrał przedmiotowe wezwanie, - pismem z dnia 21 września 2015 r., złożonym w Urzędzie Miasta [...] w dniu 22 września 2015 r. inwestor uzupełnił braki wniosku, - w dniu 9 października 2015 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania oraz możliwości wypowiedzi i zastrzeżeń do zebranych dowodów w przedmiotowej sprawie - w dniach 13-27 października 2015 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania poprzez obwieszczenie na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] - w dniu 13 października 2015 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w prasie lokalnej, tj. w "[...]" Podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia była kwestia, czy w niniejszej sprawie bieg terminu zaczynał się od dnia wpłynięcia wniosku, czy od dnia kiedy wniosek uznano za kompletny (nadający się do merytorycznego rozpatrzenia). Skład orzekający podziela stanowisko zaprezentowane przez organ II instancji, że rozpoczęcie terminu nastąpiło z dniem wpływu wniosku, a nie z momentem uzupełnienia barków wniosku. Oczywistym jest, że aby mogło zostać wydane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej wniosek musi być kompletny, ale po to prowadzone jest postępowanie, aby po wpłynięciu wniosku sprawdzono jego kompletność, a w przypadku braków wezwano o ich uzupełnienie. Z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. II OSK 73/08, wynika że "tryb ustalony w art. 64 § 2 k.p.a. nie ma zastosowania w razie stwierdzenia przez właściwy organ naruszeń we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 p.b. W takim bowiem przypadku organ, na podstawie art. 35 ust. 3 p.b. , nakłada w drodze postanowienia na wnioskodawcę obowiązek usunięcia w określonym terminie stwierdzonych we wniosku nieprawidłowości. Przepis art. 35 ust. 3 p.b. odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone jedynie na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania." W związku z powyższym termin na wydanie decyzji w niniejszej sprawie należało liczyć do dnia wpłynięcia wniosku inwestora, co miało miejsce w dniu 7 sierpnia 2015 r. Zatem skoro wniosek do organu wpłynął w dniu 7 sierpnia 2015 r., to termin na wydanie decyzji zgodnie z dyspozycją ww. przepisu rozpoczął bieg w dniu następnym, tj. 8 sierpnia 2015 r., a zakończył się w dniu wydania decyzji – [...] listopada 2015 r. Z powyższego wynika, że postępowanie trwało 115 dni. Zasadą jest, że organ w ciągu 90 dni ma zakończyć postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, a określone w art. 11h ust. 3 specustawy drogowej zdarzenia prawne i czynności, jedynie na zasadzie wyjątku, nie podlegają wliczeniu do okresu 90-dniowego terminu przewidzianego w ust. 1. Organ pismem z dnia 9 września 2015 r. wezwał do uzupełnienia braków wniosku. Jednakże termin podlegający odliczeniu od czasu trwania postępowania nie rozpoczął biegu od dnia wskazanego na piśmie lecz od dnia jego nadania, w rozpoznawanej sprawie od czasu osobistego odbioru przez pracownika wnioskodawcy, czyli od dnia 15 września 2015 r. Zatem odliczeniu podlegał okres od dnia następnego po odebraniu pisma, czyli od dnia 16 września 2015 r. do dnia uzupełnienia braków, czyli 22 września 2015 r. Zatem okres ten wynosił 7 dni. Matematycznie obliczenie ilości dni zwłoki w wydaniu decyzji wygląda następująco: 115 dni (faktyczny czas trwania postępowania) – 90 dni (maksymalny okres przewidziany przez ustawodawcę na przeprowadzenie postępowania wynikający z art. 11h ust. 1 specustawy drogowej) – 7 dni (okres związany z wezwaniem do usunięcia braków, podlegający odliczeniu od czasu trwania postępowania na podstawie art. 11h ust. 3 specustawy drogowej) = 18 dni. Zwłoka w wydaniu decyzji wynosiła 18 dni, dlatego na podstawie art. 11h ust. 1 specustawy drogowej, organ wyższego stopnia zobowiązany było do wymierzenia grzywny w kwocie 500 zł za każdy dzień zwłoki, czyli kwoty 9 000 zł. Podsumowując, organy prawidłowo ustaliły, iż spełnione zostały przesłanki do wymierzenia grzywny na podstawie art. 11h ust. 1 specustawy drogowej, jak również prawidłowo ustaliły jej wysokość. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.