VII SA/Wa 1724/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Michał Podsiadło (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla sędzia WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Ministra Edukacji z dnia 20 maja 2025 r. znak: IDWST-WOOS.4021.36.2025.EM w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Ministra Edukacji na rzecz G. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Zaskarżonym postanowieniem z 20 maja 2025 r. znak: IDWST-WOOS.4021. 36.2025.EM, Minister Edukacji utrzymał w mocy postanowienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty z 27 lutego 2025 r. znak: DPŁ.542.1.1.2025.KM w przedmiocie wyrażenia negatywnej opinii w sprawie likwidacji szkoły. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. W dniu [...] grudnia 2024 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2025 r. Szkoły Podstawowej w D. (dalej: SP w D.). W uchwale postanowiono, że uczniom likwidowanej szkoły zostanie zapewniona możliwość kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. [...] w M.(dalej: SP w M.), natomiast dzieciom uczęszczającym do oddziału przedszkolnego likwidowanej szkoły zostanie zapewniona możliwość korzystania z wychowania przedszkolnego w Samorządowym Przedszkolu z Oddziałem Integracyjnym w M.(dalej: Przedszkole w M.). Ponadto postanowiono, że obwód likwidowanej szkoły zostanie włączony do obwodu SP w M. oraz Przedszkola w M.. Zobowiązano i upoważniono Wójta Gminy M. do dokonania czynności niezbędnych do przeprowadzenia likwidacji, w tym zawiadomienia o zamiarze likwidacji wskazane ustawą podmioty i wystąpienia do Mazowieckiego Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie. Z uzasadnienia uchwały wynika, że celem likwidacji ww. szkoły jest konieczność dostosowania sieci szkół funkcjonujących na terenie gminy M. do realnych potrzeb wynikających z zachodzących zmian demograficznych oraz związanych z tym kosztów ponoszonych na zadania oświatowe. Główną przesłanką likwidacji szkoły jest mała liczba uczniów i prognozy demograficzne wskazujące na utrzymanie się tego stanu w latach kolejnych. Rada Gminy M. podała, że SP w D. jest najmniejszą szkołą w gminie, co powoduje, że jest najdroższa w utrzymaniu w przeliczeniu na jednego ucznia. Zdaniem Rady Gminy M., rezygnacja z nauki w tak nielicznych oddziałach pozytywnie wpłynie na poziom kształcenia. W oddziałach liczących 2 lub 3 uczniów nie ma możliwości prowadzenia zajęć w grupach, odpowiednich warunków do uczniowskiej współpracy i rywalizacji. Baza sportowo-rekreacyjna jest zbyt mała by umożliwić właściwy rozwój ruchowy uczniów. Szkoła nie dysponuje salą gimnastyczną, a zajęcia wychowania fizycznego odbywają się na korytarzu szkolnym. Natomiast SP w M. dysponuje halą i boiskiem, a jej zaplecze dydaktyczne oraz kadra pedagogiczne zapewnią prawidłowy rozwój i realizację procesu edukacji. Rada Gminy M. zadeklarowała, że uczniowie likwidowanej szkoły będą mieli zapewniony bezpieczny transport do szkoły wskazanej jako miejsce kontynuowania nauki wraz z opieką w czasie przewozu. Zdaniem Rady Gminy M., planowana reorganizacja polepszy warunki nauki i nie ograniczy powszechnej dostępności do szkoły. 2.2. Postanowieniem z 27 lutego 2025 r. znak: DPŁ.542.1.1.2025.KM, wydanym na podstawie art. 89 ust. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2024 r. poz. 737, z późn. zm.; dalej: u.p.o.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.), Mazowiecki Kurator Oświaty (dalej: Kurator, organ I instancji) negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji SP w D.. 2.2.1. Organ I instancji ustalił, że gmina M. wypełniła warunki, o których mowa w art. 89 ust. 1 oraz art. 32 ust. 5 i art. 39 ust. 2 i 3 u.p.o. Podniósł, że obecnie dzieci z oddziału przedszkolnego i uczniowie SP w D. nie są dowożeni do szkoły z uwagi na bliskość siedziby szkoły od ich miejsca zamieszkania. Zdaniem organu I instancji, konieczność korzystania z dowozów organizowanych przez gminę do przedszkola i nowej szkoły będzie dla dzieci z oddziału przedszkolnego i uczniów likwidowanej szkoły nowym doświadczeniem i może utrudniać wypełnianie obowiązku szkolnego. Istotne w tej kwestii jest dla organu I instancji stanowisko rodziców, którzy uważają, że ich dzieci zostaną pozbawione części czasu przeznaczonego na naukę, czego skutkiem będzie pogorszenie wyników edukacyjnych. Zdaniem organu I instancji, konieczność korzystania z dojazdów nie daje gwarancji poprawy warunków nauki, wychowania i opieki dla uczniów likwidowanej szkoły i dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego. Ponadto zmiana przedszkola/szkoły będzie dla dzieci przełomowym momentem, który może również znacząco wpłynąć na ich rozwój emocjonalny i społeczny. 2.2.2. Odnosząc się do ekonomiczno-finansowych przesłanek likwidacji szkoły organ I instancji wyjaśnił, że nie może kierować się czynnikiem ekonomicznym opiniując niniejszą sprawę. Ponadto wyjaśnił, że podnoszona przez stronę kwestia organizacji nauczania w klasach łączonych w SP w D. jest zgodna z obowiązującym prawem. Powołując się na przedstawione przez stronę dane demograficzne organ I instancji doszedł do wniosku, że sytuacja demograficzna likwidowanej szkoły jest stabilna, z zauważalnym wzrostem liczby uczniów w czterech kolejnych latach szkolnych. Odnosząc się do kwestii jakości kształcenia w obu ww. szkołach organ I instancji podniósł, że mała liczba uczniów przystępujących do egzaminu ósmoklasisty nie jest miarodajnym wskaźnikiem do oceny jakości nauczania w SP w D., a wyniki nauczania w tej szkole nie odbiegają od wyników w SP w M.. Ponadto zauważył, że SP w D. podejmuje działania wspierające proces uczenia się (zajęcia pozalekcyjne), wspiera rozwój uczniów uzdolnionych, oraz organizuje formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej adekwatne do potrzeb uczniów. Zdaniem organu I instancji, mimo że baza materialna SP w M. jest bogatsza niż baza SP w D., to likwidowana szkoła posiada odpowiednie wyposażenie i ofertę edukacyjną, co umożliwia realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego i kształcenia ogólnego oraz realizacje zadań statutowych szkoły. 2.2.3. Istotna dla organu I instancji jest również okoliczność, że strona nie przedłożyła, wymaganego przyjętą w Kuratorium Oświaty w Warszawie procedurą, stanowiska rady szkoły/rady pedagogicznej w sprawie zamiaru likwidacji SP w D., jak też fakt, że likwidacja szkoły budzi sprzeciw rodziców uczniów. W ocenie organu I instancji, mała liczebność uczniów w szkole, bliskość szkoły od domu rodzinnego, kameralna atmosfera oraz możliwość indywidualizacji nauczania jest istotna z punktu widzenia rozwoju, szczególnie dzieci w wieku przedszkolnym i spełniających obowiązek szkolny. 2.3. W zażaleniu na to postanowienie, Gmina M. (dalej: strona skarżąca, Gmina), stwierdziła, że wydane przez organ I instancji postanowienie nie odpowiada wymogom prawa, a przywołane argumenty mające uzasadniać wydanie opinii negatywnej są niewystarczające i nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Kurator nie wskazał na uchybienie wymogom określonym w art. 89 u.p.o. ani również na jakąkolwiek groźbę niewypełnienia przez organ prowadzący placówkę przepisów w przyszłości. Jednocześnie postanowienie organu I instancji przekracza przyznane mu kompetencje w zakresie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego i w rezultacie bezpodstawne ogranicza zasady samodzielności Gminy. Podkreślono, że zgodnie z materiałem dowodowym, przewidywane warunki będą lepsze pod wieloma względami aniżeli te z aktualnie likwidowanej szkoły. 2.4. Utrzymując w mocy ww. postanowienie organu I instancji, Minister Edukacji – w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – przedstawił następującą argumentację. 2.4.1. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Minister wskazał, wydając przedmiotową opinię kurator oświaty musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 u.p.o., ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 u.p.o., to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, gdy inne okoliczności przemawiają przeciwko likwidacji szkoły, bowiem kurator oświaty opiniuje przede wszystkim sam zamiar likwidacji szkoły, a nie tylko spełnienie wymogów formalnych. Oznacza to, że w opinii dotyczącej likwidacji szkoły kurator oświaty powinien dokonać szczegółowej analizy oraz oceny wszelkich skutków likwidacji. Podkreślono, że spełnienie przez gminę warunków formalnych, o których mowa wart. 89 ust. 1 u.p.o., nie nakłada jeszcze na kuratora oświaty czy Ministra obowiązku pozytywnego zaopiniowania planowanej likwidacji. Przy wydawaniu opinii kurator oświaty zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 u.p.o., jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień, bowiem sprawowany nadzór to także ocena skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. 2.4.2. Zdaniem Ministra, rozstrzygnięcie Kuratora mieści się w granicach uznania administracyjnego, nie narusza prawa w zakresie opiniowania zamiaru likwidacji szkoły i nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych gminy. W ocenie organu II instancji, Kurator podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przeanalizować wszystkie aspekty związane z zamiarem likwidacji SP w D., wyjaśnić i ocenić skutki tej likwidacji, w tym dokonać oceny w zakresie zagwarantowania dzieciom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz warunków realizacji wychowania przedszkolnego po planowanej likwidacji. 3. Pismem z 13 czerwca 2025 r. Gmina M. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Ministra Edukacji. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) art 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji pomimo wydania orzeczenia z naruszeniem prawa, a nadto zaakceptowania i podzielenia treści uzasadnienia postanowienia organu I instancji, które nie znajduje oparcia w przepisach prawa, co stanowi o braku rzetelności organu przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy i burzy zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, 2) art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niewłaściwym zbadaniem istniejącego stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem wszystkich aspektów, które przemawiają za zasadnością, celowością i legalnością likwidacji placówki, co zobowiązywało organ do wydania pozytywnej opinii, 3) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na selektywnie wybranym materiale dowodowym zamiast wnioskach wynikających z całokształtu materiału i zaistniałego stanu faktycznego, które wskazują na zasadność podjętego procesu likwidacji placówki i jednocześnie braku przesłanek uzasadniających uniemożliwienie realizacji tego procesu, 4) art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, braku uzasadnienia prawnego podjętej decyzji, co de facto uniemożliwia poznanie podstaw prawnych orzeczenia, ich interpretacji oraz powodów zastosowania, 5) art. 89 ust. 1 u.p.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co wyraża się w utrzymaniu w mocy postanowienia wyrażającego negatywną opinię w sprawie likwidacji SP w D., w sytuacji gdy spełnione zostały wszystkie wymogi, które warunkują likwidację placówki i tym samym organ I instancji nie miał podstawy prawnej do wydania negatywnej opinii, które to rozstrzygnięcie niesłusznie zostało zaakceptowane przez organ II instancji w wyniku rozpoznania zażalenia, 6) art. 55 ust. 1 u.p.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem wskazywany przez organ II instancji nadzór pedagogiczny sprawowany przez kuratora oświaty odbywać się winien w granicach przepisów prawa i w tym wypadku winien polegać na zweryfikowaniu czy warunki, które zapewni organ prowadzący dzieciom i uczniom z likwidowanej szkoły będą zgodne są z wymogami prawa, w tym czy organ zapewni odpowiednie warunki, wychowania i opieki, które to wymogi nota bene w zaistniałym stanie rzeczy niewątpliwie zostały spełnione, a nie powinien sprowadzać się do poszukiwania walorów likwidowanej placówki, poszukiwania argumentów dla jej utrzymania, 7) art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i art. 166, 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie przyznanych organowi kompetencji w zakresie nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego i bezpodstawne ograniczanie zasady samodzielności gminy wobec wydania negatywnej opinii bez zaistnienia ku temu podstaw prawnych i podzielenia takiego rozstrzygnięcia przez organ II instancji, a która to opinia w konsekwencji uniemożliwia realizację uchwały Rady Gminy M.. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz orzeczenie co do istoty sprawy tj. wydanie opinii pozytywnej w sprawie likwidacji SP w D.. Ewentualnie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozważenie uchylenia poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, dokonanie oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcie w uzasadnieniu wyroku, wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organ oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 4. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie skargi z uwagi na brak formalny, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. 6. Stosownie do art. 89 ust. 3 u.p.o., szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. 6.1. Oceniając legalność opinii kuratora oświaty co do likwidacji szkoły/placówki publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego. Niezbędne jest ustalenie podstaw i zakresu ingerencji kuratora oświaty, będącego organem administracji rządowej w uchwałę samorządowego organu prowadzącego szkołę, dotyczącą jej likwidacji. Przypomnieć należy, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, zagwarantowanej przez art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Gwarancją tej samodzielności jest także ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.). Gmina wykonuje więc zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 u.p.o., według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy. Z kolei w myśl art. 51 ust. 1 u.p.o., kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi szkołami. Przedmiotem nadzoru kuratora jest zatem głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy Prawo oświatowe), a jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe). 6.2. W doktrynie i orzecznictwie podnosi się przy tym, że granice omawianego nadzoru określa sama ustawa – Prawo oświatowe. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58 u.p.o.). Zatem organ nadzoru pedagogicznego może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły tylko wtedy, gdyby decyzja była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Nie uzasadniają zatem takiej odmowy względy polityki państwa, subiektywna ocena wpływu przekształcenia szkoły na komfort uczniów czy ogólnie mieszkańców gminy, ani przeświadczenie, iż nauka w większej placówce może mieć negatywny wpływ na edukację uczęszczających do niej uczniów. Negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły nie może być oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, na polityce oświatowej państwa, a więc wykraczającej poza granice ingerencji w samodzielność gminy. Wydawana w przedmiocie likwidacji szkoły opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 u.p.o. mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminy, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. W szczególności usprawiedliwieniem takiej ingerencji nie mogą być wyłącznie przepisy typu zadaniowego, np. art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy oświatowej mówiący o realizowaniu przez kuratora polityki oświatowej państwa – na co zwracał uwagę zwłaszcza organ I instancji. Prowadzi to do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 u.p.o. opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdy decyzja o likwidacji jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Powyższe stanowisko, zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2025 r. sygn. akt III OSK 1954/22. 6.3. Wobec powyższego, przesłanki wydania zarówno pozytywnej, jak i negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły muszą być określone przez konkretne przepisy ustawy, a nie oparte na arbitralnym uznaniu organu administracji rządowej. Kurator oświaty (a także minister), jako organ administracji publicznej, wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii nie może działać w sposób dowolny, nawet pomimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów. Naczelny Sąd Administracyjny z aprobatą odnosił się do stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), zgodnie z którym kurator oświaty jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) - (a) z końcem roku szkolnego, (b) po zapewnieniu przez organ prowadzący szkołę możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej, o tym samym lub zbliżonym profilu i (c) po powiadomieniu na co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły rodziców uczniów i właściwego kuratora. Oczywiście nie da się wyczerpująco wskazać przesłanek opinii negatywnej, jednak zawsze niezbędne jest wyznaczenie w niej konkretnego obowiązku, którego realizacja przez organ prowadzący – w razie likwidacji – będzie zagrożona lub uniemożliwiona (Pilich Mateusz (red.), Komentarz do art. 89 ustawy - Prawo oświatowe, [w:] Prawo oświatowe oraz przepisy wprowadzające. Komentarz (System Informacji Prawnej LEX). Wyliczenie powyższe nie jest wyczerpujące, ale każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazać, co należy mocno podkreślić, podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie Prawo oświatowe lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku zarzut arbitralnego działania przez kuratorowi byłby słuszny. 7. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie przedstawiły argumentacji przemawiającej za negatywną opinią w sprawie likwidacji SP w D., naruszając art. 89 ust. 3-5 u.p.o. w zw. z art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g. przez wykroczenie poza granice nadzoru sprawowanego nad działalnością gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. 7.1. Przede wszystkim, rzeczą orzekających organów była ocena, czy organy skarżącej Gminy w sposób prawidłowy "przeprowadziły" procedurę likwidacji szkoły. W tym zakresie Minister trafnie zauważył, że Gmina M. spełniła warunki wynikające z przytoczonego przepisu związane ze wskazaniem miejsca kontynuowania nauki (SP w M., Przedszkole w M.), określeniem właściwego terminu likwidacji SP w D. (31 sierpnia 2025 r.), powiadomieniem Kuratora (pismo z dnia 31 stycznia 2025 r.) oraz powiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze likwidacji SP w D. z dniem 31 sierpnia 2025 r. w wymaganym terminie (dowody doręczeń pism w formie listów poleconych za zwrotnym potwierdzeniem odbioru w aktach sprawy). Nie ma zatem wątpliwości, że "od strony formalnej" stanowisko Ministra było pozytywne. Negatywne rozstrzygnięcie było natomiast spowodowane tym, że Minister błędnie uznał, że jego zadaniem jest ustalenie, czy uczniom przeznaczonej do likwidacji szkoły zostaną zapewnione odpowiednie warunki nauki, wychowania i opieki. Otóż, jak już wyżej wyjaśniono, rzeczą organu nadzoru pedagogicznego jest bowiem ocena – poza weryfikacją wymogów formalnych – czy uczniom przeznaczonej do likwidacji szkoły zostaną zapewnione zgodne z prawem warunki nauki, wychowania i opieki uczniów. Tymczasem w uzasadnienia zaskarżonego postanowienia ani utrzymanego nim w mocy postanowienia Kuratora nie wynika, aby projektowane warunki nauki, wychowania i opieki uczniów i dzieci korzystających z przedszkola – po likwidacji SP w D. – w jakikolwiek naruszały obowiązujące prawo. 7.2. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Minister przedstawił szerokie rozważania na temat infrastruktury związanej z SP w D., opisując zaplecze tej szkoły. Minister, a przedtem Kurator, wdali się w tym zakresie w polemikę z organem prowadzącym co do tego, czy aktualny budynek SP w D. odpowiada oczekiwaniom związanym z kształceniem i wychowaniem dzieci. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy w ogóle nie były uprawnione do oceny zasadności (celowości) decyzji o likwidacji szkoły. To czy konkretna szkoła zostanie zlikwidowana czy nie, należy do zakresu samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, dopóki w przepisach prawa powszechnie obowiązującego brak jest normy prawnej nakazującej konkretnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzenie konkretnej szkoły (placówki). Decyzja o likwidacji szkoły nie jest bowiem obwarowana żadnymi przesłankami materialnoprawnymi – organy j.s.t. posiadają w tym zakresie swobodę i za podejmowanie decyzji tego typu ponoszą przede wszystkim odpowiedzialność polityczną (wyborczą). Rzeczą organu nadzoru pedagogicznego w warunkach art. 89 ust. 3 u.p.o. jest natomiast ocena, czy uczniowie likwidowanej szkoły (dzieci z likwidowanego przedszkola), już po jej likwidacji będą miały w dalszym ciągu zapewnione warunki kształcenia i wychowania, nienaruszające obowiązującego prawa. Reasumując, organ nie powinien był komentować ani odnosić się do samej decyzji o likwidacji szkoły, ale o tym, czy po jej likwidacji j.s.t. będzie zgodnie z prawem realizowała swoje obowiązki w zakresie kształcenia/wychowania dzieci pochodzących ze zlikwidowanej szkoły. To zaś oznacza, że argumenty odnoszące się do "bazy materialnej obu szkół" mogłyby stanowić adekwatną argumentację na rzecz negatywnej opinii wyłącznie, gdyby "baza materialna" szkoły/placówki docelowej (nie tej likwidowanej) nie pozwalała na prowadzenie zajęć dydaktycznych i działalności wychowawczej zgodnie z prawem. 7.3. Orzekające w sprawie organy motywowały swoje negatywne stanowisko odwołując się wielokrotnie do argumentów, którymi można skomentować każdą likwidację szkoły. Zawsze bowiem likwidacja szkoły stanowi zauważalny epizod w życiu dziecka. Podobnie nie da się pominąć zmiany sposobu dojazdu do szkoły czy innej lokalizacji nowej placówki. Pewnie Minister trafnie również zauważa, że korzystniejsze dla dzieci jest odbywanie obowiązku szkolnego w oddziałach o mniejszej liczebności oraz lokalizacja szkoły bliżej miejsca zamieszkania dziecka. Te argumenty można odnieść do każdej sprawy dotyczącej likwidacji szkoły, tym bardziej takiej, w której liczebność oddziałów jest niska. Kurator jednak nie wykazał, aby obowiązujące prawo zabraniało likwidacji SP w Dzierżonowie albo aby skarżąca Gmina miała obowiązek prowadzenia tej konkretnej placówki w tym konkretnym miejscu. Organy nie wykazały ponadto, aby projektowany dojazd dzieci do szkoły/przedszkola docelowych miał być prowadzony z naruszeniem ustawy i obowiązków gminy z tym związanych. Nie podniesiono również, aby liczebność klas, w których uczniowie ci będą realizować obowiązek szkolny przekraczała limity określone w jakichkolwiek przepisach. Nie powinno być również zaskoczeniem, że rodzice uczniów i przedszkolaków dotychczas uczęszczających do SP w Dzierżonowie sprzeciwiali się likwidacji tej placówki – biorąc pod uwagę, że ich dzieci korzystały w tym miejscu ze szkolnictwa publicznego w bardziej komfortowych warunkach (choćby pod względem liczebności klas, a przez to czasu, jaki nauczyciel może poświęcić konkretnemu uczniowi) niż dzieci korzystające z publicznej oświaty w innych lokalizacjach. 7.4. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie wykazały żadnego argumentu przemawiającego za negatywną opinią w sprawie likwidacji SP w Dzierżonowie. Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględnią wyżej zaprezentowaną ocenę prawną, a w szczególności obowiązujące granice nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz zbadają, czy uczniowie likwidowanej szkoły (dzieci z likwidowanego przedszkola), już po jej likwidacji będą miały w dalszym ciągu zapewnione warunki kształcenia i wychowania, nienaruszające obowiązującego prawa. 8. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji oraz postanowienie Mazowieckiego Kuratora Oświaty z 27 lutego 2025 r., o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.