VII SA/Wa 1731/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania [...] Biura Inwestycji Sp. z o.o. we [...] - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) stwierdzającą z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę serwisu konserwatorskiego i punktu kosmetyki samochodowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we [...] (przeniesionej na [...] Biuro Inwestycji Sp. z o.o. decyzją z [...] grudnia 2011 r.). Organ przedstawił zasady obowiązujące w postępowaniu nieważnościowym. Przytoczył art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. - wg stanu na dzień wydania decyzji) i wskazał, że ww. działka objęta była uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2006 r. (Nr [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego [...] oraz Parku [...] we [...], dalej plan. Obszar położenia działki oznaczony jest symbolem U7. Zgodnie z § 20 ust. 1 planu, dla tego terenu ustala się zabudowę usługową w kategoriach przeznaczenia terenu: administracja, edukacja, finanse, gastronomia, handel detaliczny (...), kultura, obsługa firm, służba zdrowia, sprzedaż detaliczna paliw, turystyka, wypoczynek. W związku z powyższym organ stwierdził, że na terenie [...], nie jest możliwa lokalizacja serwisu konserwatorskiego i punktu kosmetyki samochodowej. Dodał, że ww. kategorie dopuszczalnego zagospodarowania terenu zostały doprecyzowane w unormowaniu § 4 planu. Wbrew twierdzeniom skarżącej inwestycja nie dotyczy sprzedaży detalicznej paliw" (§ 20 ust. 1 pkt 9 planu), ani kategorii "transport". Dodał, że § 20 ust. 2 pkt 6 planu na ww. terenie wprowadza zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych. Z projektu budowlanego wynika natomiast, że inwestycja składa się z dwóch kontenerów socjalno-biurowych - systemowych oraz dwóch hal namiotowych o konstrukcji z profili aluminiowych stężonej ściągami z linek stalowych i pokryciem ścian i dachu trudnopalnym materiałem syntetycznym, mocowanym do konstrukcji systemem linek napinających. Obiekty te nie są trwale połączone z gruntem. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że projekt nie przewiduje budowy fundamentów, wskazuje bowiem, że obiekt nie wymaga fundamentowania (str.8). Mocowanie nastąpi do istniejącej nawierzchni betonowej kotwami systemowymi. Powołując się na art. 3 pkt 5 ustawy wskazał, że planowane obiekty są obiektami tymczasowymi. W związku z powyższym organ stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunków określonych w § 20 ust. 1 i § 20 ust. 2 pkt 6 planu. Następnie wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wskazał, że decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., wydano z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 ustawy w zw. z § 20 ust. 1 oraz § 20 ust. 2 pkt 6 planu. Powołał art. 32 ust. 1 Konstytucji ustanawiający zasadę równości wszystkich wobec prawa oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne, wywodząc, że pozostawienie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę sprzecznego z planem miejscowym jest ewidentnym i rażącym naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. Inne osoby, w podobnych okolicznościach, mogłyby domagać się wydania pozwolenia budowlanego sprzecznego z art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ nie dopatrzył się innych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyło [...] Biuro Inwestycji z siedzibą we [...] zarzucając naruszenie: I. przepisów prawa procesowego : -art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wobec przyjęcia, że decyzję z dnia 14 czerwca 2011 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa; - art 106 § 1 kpa poprzez pominięcie konieczności zajęcia stanowiska przez Gminę Wrocław w zakresie wyjaśnienia, czy tak jak twierdzi organ nie zostały wydane decyzje, dla obszarów objętych planem zezwalające innym podmiotom na wybudowanie obiektów o takim charakterze jak wnioskowane. II. przepisów prawa materialnego: - art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 planu poprzez błędną wykładnię i zastosowanie. Uzasadniając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa skarżąca wskazała, że zgodnie z § 4 pkt 11 planu na ww. terenie dopuszcza się usługi związane z transportem. Badana decyzja nie mogła być zatem uznana za rażąco naruszającą prawo, gdyż istniała potrzeba przeprowadzenia złożonego procesu wykładni dla ustalenia hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych. Nie można było uznać decyzji Sygn. akt VIISA/Wa 1731/12 za oczywiście sprzeczną z obowiązującym porządkiem prawnym. Zamieszczenie w planie niezgodnej z opisem jednostki strukturalnej (wg strony właściwą jest [...] nie [...]). Zdaniem skarżącej symbol [...] określony w planie jest nieprawidłowy i kłóci się z częścią opisową planu, w której wymieniono "transport". W opinii strony dopuszczenie możliwości realizacji usług związanych z transportem w części "ustalenia ogólne" pozwala na realizowanie zamierzonej inwestycji. Strona dodała, że oceny projektu dokonano bez uważnej analizy wniosku. Wyjaśniła, że brak budowy fundamentów w projekcie wynikał z faktu korzystania ze stropów fundamentowych juz istniejących w tym miejscu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którą organ ten stwierdził z urzędu, nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę serwisu konserwatorskiego i punktu kosmetyki samochodowej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] we [...], wskazując na niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na wstępie przypomnieć zatem trzeba, że zaskarżoną decyzję wydano w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to ma na celu - odmiennie od postępowania zwyczajnego - jedynie wyjaśnienie czy doszło do kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Nadto, organ bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Jedną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, o której - w świetle ugruntowanego orzecznictwa - decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na jednoznacznej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie można zaakceptować decyzji jako aktu praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). W takim też zakresie organy dokonały oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji pn. serwis konserwatorski i punkt kosmetyki samochodowej ustalając, że ustawodawca miejscowy nie przewidział możliwości sytuowania obiektów budowlanych o takim przeznaczeniu na terenie obejmującym działkę nr ew. [...] we [...]. Stanowisko to należało podzielić. Jak wynika z załączonego do akt wypisu i wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla północnej części zespołu urbanistycznego [...] oraz Parku [...] we [...] (uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] - Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] kwietnia 2006r., nr 75, poz. 1195) działka inwestycyjna znajduje się na terenie oznaczonym symbolem U7. Zgodnie z § 20 ust. 1 planu, dla tego terenu przewidziano zabudowę usługową o konkretnych, wyszczególnionych w pkt 1-11 kategoriach przeznaczenia terenu, to jest: administracji, edukacji, finansów, gastronomii, handlu detalicznego (...), kultury, obsługi firm, służby zdrowia, sprzedaży detalicznej paliw, turystyki, wypoczynku. Ustawodawca miejscowy nie przewidział zatem na terenie oznaczonym symbolem U7 możliwości zabudowy obiektami o przeznaczeniu na serwis konserwatorski (samochodowy), jak i punkt kosmetyki samochodowej. W konsekwencji Prezydent Miasta [...] wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r. naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w stopniu rażącym. Przepis ten nakłada bowiem na organ architektoniczno - budowlany obowiązek sprawdzenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, czy projekt budowlany zgodny jest m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Proste zestawienie przytoczonych wyżej regulacji - zapisów planu oraz ustawy Prawo budowlane wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wbrew zarzutom skargi naruszenie powołanych przepisów należało uznać jako oczywiste i niewymagające dokonywania wykładni, jak również nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. Zasadnie organ odwoławczy dokonał oceny ostatniej z przesłanek warunkujących stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, powołując się na treść art. 32 Konstytucji RP. W istocie nie jest dopuszczalne różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się w tych samych, bądź podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych. W związku z powyższym nie sposób zgodzić się z argumentacją skarżącej, że badanej decyzji można co najwyżej zarzucić powołanie się na część opisową planu (§ 4 pkt 11 przewiduje usługi związane z transportem), skoro - jak już wyjaśniono wyżej - obowiązkiem organu przed wydaniem pozwolenia budowlanego było dogłębne zbadanie przeznaczenia terenu inwestycyjnego w planie, w tym przede wszystkim z częścią szczegółową planu. Dopiero w zapisach szczegółowych planu ustawodawca miejscowy konkretyzuje bowiem przeznaczenie terenu o określonym symbolu. W konsekwencji zamieszczenie w Rozdziale I pt. Ustalenia ogólne planu § 4 pkt 11 przewidującego transport, nie wskazuje na podnoszoną w skardze niespójność symbolu U 7 z częścią opisową (ogólną) planu i nie przesądza o możliwości prowadzenia usług związanych z transportem, o ile taki zapis nie zostanie zamieszczony w części szczegółowej planu. Natomiast nie można było podzielić stanowiska organów przedstawionego odnośnie rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 6 planu wobec ustalenia, że obiekty objęte pozwoleniem budowlanym mają w istocie charakter tymczasowy, a przepis ten bezwzględnie zakazuje budowy obiektów tego typu na terenie oznaczonym symbolem [...]. W tym miejscu przypomnienia wymaga, że ustawa rozróżnia dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Pierwsza z sytuacji nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie, skoro z dokumentacji zatwierdzonej weryfikowaną decyzją nie wynika zamiar inwestora czasowego użytkowania spornych obiektów budowlanych w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki. Natomiast pojęcie trwałego związania z gruntem obiektu budowlanego, jako niezdefiniowane w ustawie, wymaga w każdej sytuacji odwołania się do orzecznictwa, publikacji słownikowych, czy technicznych. Pojęcie to było też różnie kształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dla przykładu odnośnie urządzeń reklamowych w orzecznictwie wskazuje się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Ponadto o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, decyduje to, czy wielkość konkretnego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011r., II OSK 1005/10, LEX 1083479). Prezentowane jest również stanowisko, że nie można przyjąć, iż przez sam fakt posadowienia kontenera technicznego na fundamencie staje się on tym samym budynkiem. Kontener przymocowany do fundamentu jest bowiem związany tylko z nim, natomiast nie jest na trwałe związany z gruntem (wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 listopada 2011r. I SA/Lu 388/11, LEX nr 1130110). W orzecznictwie wskazuje się również, że obiekt budowlany trwale związany z gruntem musi co do zasady posiadać prefabrykowany lub murowany fundament, albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót budowlanych. Należy przez to rozumieć mocne połączenie w takim stopniu, że odłączenie spowodowałoby zasadniczą zmianę w sensie technicznym uniemożliwiającą np. ponowne posadowienie danego obiektu w innym miejscu bez konieczności ponownego przygotowania podłoża. Sama tylko techniczna możliwość przeniesienia obiektu na inne miejsce nie ma zatem istotnego znaczenia (wyrok NSA z dnia 10 września 2010r., II OSK 1361/09, LEX nr 746487). Przytoczone wyżej przykłady wskazują zatem na różne rozumienie pojęcia trwałego związania z gruntem. Zdaniem Sądu, wyklucza to - konieczne do przyjęcia rażącego naruszenia prawa, zatem jednoznaczne i nie budzące wątpliwości - ustalenie, w oparciu o przepis jasny w swej treści, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 6 planu w stopniu rażącym. Nie mniej, jak już wskazano wyżej, decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego wobec rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. § 20 ust. 1 planu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.