VII SA/Wa 1734/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa [...] w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2019 r., znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa [...] w K. (dalej: "skarżący") od decyzji z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "WINB") nakładającej na skarżącego obowiązek wykonania naprawy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki [...], w terminie i na odcinku wskazanym – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przez [...] WINB na skutek interwencji 146 mieszkańców oraz 6 przedsiębiorców z osiedla [...] w gminie N., którzy pismem z [...] czerwca 2010 r. zawiadomili organ o złym stanie technicznym wału przeciwpowodziowego na odcinku ok. 1 km, tzn. od wiaduktu w P. do wiaduktu w P. Decyzją z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], WINB nałożył na ówczesnego zarządcę obowiązek przeprowadzenia okresowej kontroli pięcioletniej oraz przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego wyjaśniając jednocześnie, że prowadzi także postępowanie w sprawie stanu technicznego lewego wału rzeki [...]. We wrześniu 2013 r. do organu wpłynęło "Opracowanie oceny stanu technicznego prawego i lewego wału [...] na długości 5,500 km oraz nasypu ziemnego na prawym brzegu rzeki [...] na długości 0,900 km, na terenie gm. [...] i [...]. - badania okresowe (pięcioletnie) - zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 Nr 243. poz. 1623 ze zm.)" z sierpnia 2013 r., autorstwa m.in. mgr inż. D. A. z zespołem. W piśmie z [...] października 2018 r., aktualny zarządca, Państwowe Gospodarstwo [...] – [...] w K. poinformował o regularnych kontrolach wału i wyjaśnił, że "uzupełniono ubytek ziemi w nasypie ziemnym w miejscu przelania się wody (...). W 2019 r. planowane jest zlecenie dokumentacji na przebudowę prawego wału rzeki [...]. Realizacja zadań jest uzależniona od otrzymania środków finansowych przeznaczonych na ten cel". Postanowieniem z [...] października 2018 r., znak: [...], WINB zobowiązał skarżącego do dostarczenia aktualnych dokumentów związanych z utrzymaniem i użytkowaniem przedmiotowego obwałowania. W dniu [...] grudnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęły dwa protokoły kontroli – z [...] października 2015 r. oraz z [...] października 2018 r. W pierwszym zaznaczono, że stan bezpieczeństwa obwałowania (prawego) oceniono jako mogący zagrażać bezpieczeństwu. Zalecono wykonanie robót zgodnie z wnioskami zawartymi w Ocenie stanu technicznego wykonanych badań w 2013 r. W drugim zaś protokole zaznaczono, że brak jest realizacji zadań wynikających z poprzedniej kontroli. Zalecono modernizację wału zgodnie z wnioskami zawartymi w Ocenie stanu technicznego wykonanych badań. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ww. decyzją z [...] kwietnia 2019 r., organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek wykonania do 31 grudnia 2019 r. naprawy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w km rzeki 0+100 - 2+800 (km wału 0+000 - 0+2700), zlokalizowanego w miejscowościach P. i P., gmina N., powiat [...], wraz z nasypem/obwałowaniem znajdującym się w km rzeki 2+900 - 3+600 (km wału 2+700 - 3+600) dochodzącym do wiaduktu kolejowego w P.. Skarżący wniósł w terminie odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2019 r., "zaskarżając decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania". GINB, utrzymując w mocy (decyzją z [...] maja 2019 r.) rozstrzygnięcie WINB wskazał, że materialnoprawną podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"). Wyjaśnił, że art. 66 znajduje się w rozdziale 6 ustawy zatytułowanym: "Utrzymanie obiektów budowlanych". Podniósł, że przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Art. 66 ustawy Prawo budowlane służy więc usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania obiektu. Dalej organ odwoławczy podniósł, że art. 66 Prawa budowlanego nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 tej ustawy. GINB stwierdził, że zgodnie z dokumentem pn. "Opracowanie oceny stanu technicznego prawego i lewego wału [...] (...) z sierpnia 2013 r., autorstwa m.in. mgr inż. D. A.: po odmuleniu śluz i rowów, oczyszczeniu obwałowania i wprowadzeniu zakazu ruchu pojazdów po koronie wału - należy zlikwidować uszkodzenia korpusu wału poprzez: a) wyrównanie i utwardzenie korony i skarp obwałowania; b) wyrównanie i utwardzenie ramp wałowych i przejazdów (szczególnie w km 1+961). Na str. 155 autor ww. opracowania stwierdził m.in.: "nasyp na prawym brzegu rzeki w km 2+700 - 3+600 zdecydowano ocenić jako: stan zagrażający bezpieczeństwu (...)". Wobec powyższego organ odwoławczy podkreślił, że materiał dokumentacyjny pozwala na wnioski, że organ I instancji właściwie ocenił nieprawidłowości w stanie technicznym urządzeń przeciwpowodziowych rzeki [...] i miał obowiązek podjąć stosowne działania. Wskazał jednocześnie, że zagadnienie nieodpowiedniego stanu obwałowania, zakresu nałożonego obowiązku oraz strony zobowiązanej nie jest kwestionowane przez skarżącą. Z treści art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wynika nie tylko prawo ale i obowiązek każdorazowego określenia przez organ terminu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie tegoż przepisu. Wskazał, że obowiązki dotyczące stanu technicznego nasypu przeciwpowodziowego rzeki [...] zostały nałożone, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska i jest w złym stanie technicznym. Podkreślił również, że postępowanie w sprawie bezpieczeństwa powodziowego rzeki [...] (cofki rzeki [...]) jest prowadzone (przy udziale podmiotu odpowiedzialnego za stan urządzeń przeciwpowodziowych) od 2011 r. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że jego obowiązkiem jest dążenie do możliwie szybkiego usunięcia nieprawidłowości, tj. wyznaczenia możliwie krótkiego - racjonalnego z punktu widzenia obiektywnej możliwości realizacji obowiązku przez zobowiązanego - terminu wykonania. Organ administracji orzekając w sprawie winien brać pod uwagę m.in. formalną egzekwowalność rozstrzygnięcia w świetle obowiązującego prawa, jak również faktyczną możliwość wywiązania się strony z nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie. GINB podniósł, że wyznaczony przez WINB termin - do 31 grudnia 2019 r. - w zakresie naprawienia uszkodzeń korony, usunięcia kolein i utwardzenia wału w miejscach tego wymagających (przesiąki i zjawiska filtracyjne), jest terminem realnym do wykonania, wobec czego utrzymał w tym zakresie decyzję w mocy. Wskazał ponadto, że największe zagrożenia dla urządzeń przeciwpowodziowych przypadają w okresie powodzi roztopowych czy powodzi opadowych, tj. na pierwszy kwartał roku. Wobec powyższego przesunięcie wykonania obowiązku na rok 2020 spowoduje, że nasypy rzeki [...] (cofki rzeki [...]) będą narażone na kolejne działania wysokiej wody.  Dalej organ odwoławczy podkreślił, że argument podniesiony w odwołaniu dotyczący planowanej modernizacji nasypów i dostosowanie ich do odpowiedniej klasy nie może stanowić przesłanki za uwzględnieniem wniosku, albowiem organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Podniósł, że na to właścicielu lub zarządcy obwałowania spoczywa obowiązek budowy, przebudowy wałów do odpowiedniej klasy bezpieczeństwa, zgodnie z obowiązującymi przepisami. (art. 61 w związku z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Oczywistym jest, że zapewnienie utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami określonymi w tejże ustawie łączy się z koniecznością ponoszenia z tego tytułu nakładów finansowych. GINB podkreślił, że plany remontowo-finansowe zarządcy nie mogą stanowić, w aspekcie celu wynikającego z art. 66 ustawy Prawo budowlane, którym jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, argumentu przemawiającego za zmianą decyzji. Art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie uzależnia wydania nakazu od posiadania przez właściciela (zarządcę) środków finansowych, pozwalających na ich wykonanie. Organ nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1542/14 i wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt IV SA 1393/98). Skargę na decyzję GINB z [...] maja 2019 r., w zakresie dotyczącym terminu jej wykonania, złożył skarżący. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy nadzoru budowlanego zobowiązały go do wykonania wskazanych robót hydrotechnicznych przy rzece [...] w miejscowości P. i P.w terminie do 31 grudnia 2019 r. Podniósł, że decyzje w tym terminie są niemożliwe do wykonania. Wyjaśnił jednocześnie, że decyzja WINB została wydana [...] kwietnia 2019 r. a więc w trakcie realizacji wszystkich rocznych planów rzeczowo-finansowych przyjętych w [...]. Wyjaśnił również, że [...] w K. jest - jak wiadomo - wiązany istotnymi uwarunkowaniami wynikającymi z takich podstawowych aktów jak ustawa o finansach publicznych i Prawo zamówień publicznych. Bez wcześniejszego zabezpieczenia projektowego i finansowego, jednostka sektora finansów publicznych nie jest w stanie wykonać nakazanego zakresu robót - w narzuconym terminie. Jednocześnie doceniając wagę zabezpieczenia przeciwpowodziowego i uwzględniając swoje możliwości jako inwestora, skarżący domaga się ustalenia realnego terminu na dzień 30 września 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. W przedmiotowej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2019 r., nakładającą na skarżącego obowiązek wykonania, do 31 grudnia 2019 r., naprawy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki [...] w km rzeki 0+100 - 2+800 (km wału 0+000 - 0+2700), zlokalizowanego w miejscowościach P. i P., gmina N., powiat [...] wraz z nasypem/obwałowaniem znajdującym się w km rzeki 2+900 - 3+600 (km wału 2+700 - 3+600) dochodzącym do wiaduktu kolejowego w P.. Przy czym, rozpoznawanie sprawy przez organ odwoławczy dotyczyło oceny zakreślonego terminu (do dnia 31 grudnia 2019 r.), w którym ww. obowiązek miał podlegać zrealizowaniu. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawo budowlane, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzja, o której mowa w powołanych powyżej przepisach stanowi konsekwencję obowiązku nałożonego na właściciela (zarządcę) obiektu budowlanego w art. 61 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, w myśl postanowień którego, należy utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, mogących spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Decyzja wydana w oparciu o treść art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, ponieważ organ nadzoru budowlanego po ustaleniu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w powyższym przepisie jest zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Obowiązek wykonania robót budowlanych ma przy tym jedynie charakter naprawczy, a sam ich rodzaj oraz zasięg zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygnięcie organu powinno uwzględniać zarówno wyniki przeprowadzonej kontroli stanu obiektu, jak i możliwość jego doprowadzenia do właściwego stanu technicznego przez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie. Wynikający z ustaleń kontroli zakres stwierdzonych nieprawidłowości nakazanych do usunięcia, powinien zostać określony bezpośrednio w treści decyzji lub w ekspertyzie technicznej, przywołanej w decyzji (zob. Prawo budowlane. Komentarz, Z. Kostka, Gdańsk 2007, str. 197; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 5. wyd. C.H. BECK, Warszawa, 2013, k. 653-655). Prowadząc postępowanie administracyjne w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane organ orzekający zobligowany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, Sąd podziela ocenę zebranego w sprawie materiału dokonaną przez organ odwoławczy a sprowadzającą się do stwierdzenia, że zakreślony termin na wykonanie koniecznych prac przy prawym wale przeciwpowodziowym rzeki [...] w km rzeki 0+100 - 2+800 (km wału 0+000 - 0+2700), zlokalizowanym w miejscowościach P. i P., gmina N., powiat [...], wraz z nasypem/obwałowaniem znajdującym się w km rzeki 2+900 - 3+600 (km wału 2+700 - 3+600) dochodzącym do wiaduktu kolejowego w P. – jest terminem właściwym. Zaznaczyć należy, że nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego wału jest oczywisty. Istotne jest także to, że postępowanie w tym zakresie (na skutek interwencji mieszkańców i przedsiębiorców) toczy się już od 2011 r. Powyższy stan techniczny potwierdzają protokoły kontroli oraz poprzedzający je dokument pn. "Opracowanie oceny stanu technicznego prawego i lewego wału [...] (...). Dokument ten pochodzi z sierpnia 2013 r. i jest autorstwa m.in. mgr inż. D. A. wraz z zespołem. Protokoły kontroli (ostatni z [...] października 2018 r.) wyraźnie wskazywały na stan bezpieczeństwa obwałowania jako mogący zagrażać bezpieczeństwu i zalecały wykonanie robót zgodnie z wnioskami zawartymi w ww. Ocenie (...), gdzie autor zalecił: "po odmuleniu śluz i rowów, oczyszczeniu obwałowania i wprowadzeniu zakazu ruchu pojazdów po koronie wału - należy zlikwidować uszkodzenia korpusu wału poprzez: a) wyrównanie i utwardzenie korony i skarp obwałowania; b) wyrównanie i utwardzenie ramp wałowych i przejazdów (szczególnie w km 1+961)." Na str. 155 z kolei stwierdził m.in.: "nasyp na prawym brzegu rzeki w km 2+700 - 3+600 zdecydowano ocenić jako: stan zagrażający bezpieczeństwu (...)". Zakresu tych robót, skarżący - jako zarządca - nie kwestionuje. Tym samym, w ocenie Sądu, uzależnienie wykonania ww. obowiązku (i to w niniejszym stanie faktycznym sprawy) od otrzymania środków finansowych czy planów modernizacyjnych nasypów, jest niedopuszczalne. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.