VII SA/Wa 1735/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę I. Postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, § 2 i § 4, art. 122 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz.U. z 2017 poz. 1201 ze zm. dalej jako u.p.e.a) - wobec niewykonania przez A. K. rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,1 m x 3 m + 5,30 m x 5,50 m, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] obr. [...] gmina [...], określonego w tytule wykonawczym PINB z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] i pomimo wezwania do wykonania tego obowiązku upomnieniem nr [...] z [...] lipca 2018 r. nałożył na A. K. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku w wysokości 10.000 zł, wzywając do jej uiszczenia w terminie do dnia 31 marca 2019 r. Jak wskazano w uzasadnieniu, wysokość nałożonej grzywny ustalono chcąc uniknąć dalszego uchylania się zobowiązanej od obowiązku wykonania rozbiórki. Nałożona grzywna w ocenie PINB nie narusza zasad postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia związaną z możliwością jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego - kolejnego środka egzekucyjnego. Postanowienie stało się ostateczne. II. Po rozpatrzeniu wniosku A. K. z 7 września 2020 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2021 r. znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] października 2018 r. Wyjaśnił, że w obrocie prawnym nadal pozostaje decyzja rozbiórkowa PINB z [...] marca 2017 r. znak [...], utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z [...] czerwca 2017 r. znak [...]. Równocześnie w toku postępowania egzekucyjnego, po stwierdzeniu w dniu 17 października 2018 r., że obowiązek rozbiórki nie został wykonany, PINB kwestionowanym postanowieniem nałożył na Skarżącą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku. Fakt rozbiórki obiektu budowlanego został protokolarnie potwierdzony przez PINB 9 października 2019 r. W ocenie [...] WINB postanowienie PINB z [...] października 2018 r. zostało wydane przez właściwy miejscowo organ egzekucyjny, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, jak również nie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie. Organ przypomniał, że grzywna jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku i ma doprowadzić do jego wykonania. W sytuacji, w której grzywna może być nałożona tylko jeden raz (art. 121 § 4 u.p.e.a.), wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. PINB prawidłowo zastosował grzywnę w wysokości 10.000 zł, uwzględniając fakt, że obiekt budowlany, którego dotyczyły nakaz rozbiórki był nietrwale związany z gruntem. Prawidłowo został również wskazany termin uiszczenia tej grzywny i termin wykonania egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Organ nie znalazł jakichkolwiek podstaw do uznania, że w sprawie zachodzi wad kwalifikowana. III. Po rozpatrzeniu zażalenia A. K., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie [...] WINB. W ocenie GINB możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego i wymaga uzasadnienia powodów jej nałożenia w określonej wysokości. Wysokość grzywny, która została nałożona na zobowiązaną, nie narusza unormowań art. 121 § 1 i 2 u.p.e.a. oraz ogólnych zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, w tym w szczególności nie przekracza granicy kwotowej oraz zasad racjonalnego działania i niezbędności. Z zasad tych wynika obowiązek zastosowania przez organ wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Jednocześnie kwestionowane postanowienie zostało wydane w przewidzianej przepisami u.p.e.a. procedurze oraz skierowane do właściwej osoby, będącej zobowiązaną określoną w tytule wykonawczym. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna by na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Jednocześnie należy wyjaśnić, iż organ egzekucyjny co do zasady nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W przypadku egzekucji obowiązków wynikających z Prawa budowlanego organ w zasadzie dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi - grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym. Jednocześnie organ egzekucyjny obligowany jest do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w pierwszej kolejności, a następnie dopiero może zastosować wykonanie zastępcze, co wynika wprost z art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. Zastosowanie jako środka egzekucyjnego wykonania zastępczego, na gruncie art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. niweczyłoby możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie PINB zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. Prawidłowo został ustalony termin uiszczenia grzywny, jak i termin wykonania obowiązku rozbiórki. Brak jest więc podstaw do uznania, że postanowienie organu stopnia podstawowego wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, w tym przede wszystkim co do wysokości grzywny, jakkolwiek skarżąca może uznawać jej wysokość za nieadekwatną. Badane postanowienie zostało nadto wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ustosunkowując się do zarzutu jakoby "meritum sprawy polegało na unieważnieniu postanowienia dotyczącego decyzji rozbiórki domku letniskowego, a nie nałożonej grzywny" należy wskazać, iż w pismach z dnia 7 września 2020 r. oraz z dnia 17 listopada 2020 r. A. K. jednoznacznie sprecyzowała, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego z [...] października 2018 r. nakładającego grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku. Żądanie nie mogło być zatem rozumiane jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] marca 2017 r. nakazującej rozbiórkę. Potwierdzeniem powyższego stanowi fakt, iż w piśmie z 17 listopada 2020 r. wskazano znak postanowienia (którym nałożono grzywnę), domagając się jego "uchylenia". Odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia PINB o grzywnie nie stanowi przeszkody do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, o ile takie są intencje skarżącej przy czym żądanie może zostać uwzględnione tylko w sytuacji stwierdzenia wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji, z której wynika podlegający egzekucji obowiązek i nie ma prawnej możliwości zanegowania jej prawidłowości. Administracyjne postępowanie egzekucyjne ma bowiem charakter następczy względem postępowania, w którym dochodzi do określenia lub nałożenia obowiązku. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą służyć do podważania decyzji podlegających egzekucji. IV. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. K., kwestionując je w całości. Jak wskazano, Skarżąca nie kwestionowała nałożonej grzywny czy też decyzji rozbiórkowej, ponieważ urząd zgodnie z prawem mógł takowe podjąć. Skarżąca kwestionowała niezgodny z prawem sposób dokonania samej procedury egzekucji obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem. W ocenie Strony w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca podniosła również, że wnosiła do GINB i WSA w Gdańsku pisma z prośbą o ponowną dogłębną analizę decyzji rozbiórkowej, jednakże korespondencja ta nigdy nie trafił do adresata. Nieprzekazanie pism ani ich niezwrócenie jest "świadomym mataczeniem i przestępstwem urzędniczym". V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Na wstępie należy przypomnieć, że na mocy art. 126 k.p.a. do postanowień, na które przysługuje zażalenie, stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 156-159, z tym że zamiast decyzji wydaje się postanowienie. Do wydanego w postępowaniu egzekucyjnym postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia stosuje się zatem przepisy regulujące nadzwyczajny tryb stwierdzenia nieważności. Dalej należy zauważyć, że procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (na mocy wskazanego wyżej odesłania z art. 126 k.p.a. również postanowienia) jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny. Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji administracyjnej, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej albo dodatkowych wyjaśnień strony. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne drobne ze swej istoty doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i charakterem trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych już w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność czy niejasność mogą budzić wątpliwości wpływające na ocenę występowania wady kwalifikowanej. W trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania. W administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od samego początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej (również postanowienia) z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (od początku). W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa (tę podstawę prawną Skarżąca podkreśla w skardze), jak wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazano już na to również w wyroku NSA OZ we Wrocławiu z 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracając uwagę, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54). Przypomnieć jednocześnie wypada, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje w obrocie. Jednakowoż bez zaistnienia pierwszych dwóch przesłanek trudno jest w ogóle mówić o zaistnieniu wady kwalifikowanej. W kontekście powyższego Sąd nie znajduje jakichkolwiek powodów by uznać, że GINB, a wcześnie [...] WINB nieprawidłowo załatwiły sprawę i że powinny były unieważnić postanowienie PINB w [...]. Po pierwsze, żądanie zgłoszone przez Skarżącą słusznie zostało potraktowane jako wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny. Wyczerpująco wyjaśnił to GINB wskazując przede wszystkim, że Skarżąca w pismach z 7 września 2020 r. oraz 17 listopada 2020 r. jednoznacznie sprecyzowała, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organy nie miały zatem podstaw by wobec jasnego przekazu Skarżącej traktować jej wniosek albo jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z [...] marca 2017 r. nakazującej rozbiórkę, albo jakiekolwiek inne żądanie weryfikacji tego rozstrzygnięcia, co wskazuje obecnie skarga. Po drugie, postępowanie egzekucyjne pełni zawsze następczą i służebną rolę względem postępowania głównego i nie może stanowić forum dla formułowania dalszych zarzutów, jakie powinny były zostać podniesione w postępowaniu zwykłym. Tym samym kwestia nałożonego na Skarżącą obowiązku wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, zwłaszcza zaś sugerowane w skardze powody braku takiej możliwości z uwagi na nietrwałe związanie obiektu z gruntem nie mają w sprawie o wymierzenie grzywny w celu przymuszenia, jak również w sprawie niniejszej jakiegokolwiek znaczenia. W dacie nakładania na Skarżącą owej grzywny w obrocie prawnym pozostawała decyzja rozbiórkowa PINB z [...] marca 2017 r., utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z [...] czerwca 2017 r. Decyzje te wiążą organy, które wobec braku dobrowolnego działania Skarżącej, co potwierdzono stosownym protokołem kontroli, były nie tyle uprawnione co zobowiązane do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Po trzecie, grzywna została wymierzona w odpowiedniej wysokości możliwej do orzeczenia, zaś z uwagi na ocenny charakter przesłanek za tym przemawiających w ogóle nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa określających jej wysokość. Organ powiatowy przedstawił powody wymierzenia grzywny w kwocie 10.000 zł, jeśli więc Strona jej nie akceptowała mogła zainicjować najpierw postępowanie zażaleniowe a następnie sądowe. Ponadto, spełnione zostały wszystkie przewidziane w u.p.e.a. przesłanki uzasadniające najpierw wszczęcie postępowania egzekucyjnego a następnie zastosowanie środka przymusu jakim jest rzeczona grzywna. Słusznie organy wskazały, że zakres środków egzekucyjnych w postępowaniu budowlanym jest ograniczony do grzywny oraz wykonania zastępczego. Ze względu na to, że wykonanie zastępcze w znakomitej większości przypadków znacząco przekracza możliwość jego realizacji w kwocie maksymalnej grzywny, organ słusznie skorzystał z tego pierwszego środka, jako względniejszego. Dodać również należy, że pomimo nałożenia grzywny, jeśli obowiązek zostałby wykonany niezwłocznie (przed jej egzekucją - częściową) istniałaby podstawa do jej umorzenia. Założeniem grzywny w celu przymuszenia nie jest bowiem generowanie dochodu po stronie państwa a doprowadzenie do stanu zgodności z prawem, czym w tym przypadku jest dokonanie nielegalnie istniejącego budynku. Jeszcze raz należy przy tym podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym, tak jak i w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności nałożonej grzywny, organ ani sąd nie mogą badać zasadności nałożonego na stronę obowiązku rozbiórki, czego zdaje się domagać Skarżąca. Postępowanie egzekucyjne przeprowadzono prawidłowo, dopełniając wszystkich czynności wymaganych prawem, a przede wszystkim dając Skarżącej szansę na dobrowolne zachowanie zgodne z prawem. Wobec braku działania Skarżącej i niedokonywania orzeczonej rozbiórki organy były zobowiązane doprowadzić przymusowo do zrealizowania obowiązku. Reasumując, w sprawie nie zachodzi żadna wada kwalifikowana wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. tj. postanowienie wydał właściwy organ (pkt 1), nie zachodzi brak podstawy prawnej lub rażące jej naruszenie (pkt 2), sprawa grzywny nie została wcześniej zakończona innym postanowieniem o jej wymierzeniu (pkt 3), postanowienie PINB zostało prawidłowo skierowane do Skarżącej (pkt 4) i było wykonalne (pkt 5), zaś wykonanie postanowienia o wymierzeniu grzywny nie stanowi czynu zagrożonego karą, jak również nie zachodzi wada powodująca jego nieważność z mocy prawa (pkt 6 i 7). Żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia nie mają również kierowane przez Skarżącą do GINB i WSA w Gdańsku pisma, których organy niższych instancji nie przekazały. Skarżąca była pouczana o środkach prawnych przysługujących jej na poszczególnych etapach sprawy, kończących się aktem administracyjnym. Twierdzenie obecnie, że ogólne pisma zawierające żądanie ponownej analizy sprawy rozbiórki miało istotne znaczenie dla sprawy egzekucyjnej, w sytuacji istnienia w obrocie ostatecznego jak również i prawomocnego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej wybudowanego bez wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Czas na kwestionowanie orzeczonego nakazu istniał w momencie wydawania decyzji rozbiórkowej. Jeżeli więc Skarżąca uznaje, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, stosowne postępowanie nadzwyczajne może zainicjować, o czym informował ją PWINB i GINB. Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.