VII SA/Wa 1736/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kamiński, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi K. W.–W. i R.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K. W.–W. i R. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2006r, znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006r.,sygn.akt VIISA /Wa 1682/05 po ponowny rozpoznaniu odwołania B. J.-S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2005r. znak [...], stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003r., nr [...],w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego – uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]maja2005r., znak: [...]. stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] grudnia2003r., Nr [...], znak: [...], w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku garażowego - przyjmując, że wniosek o pozwolenia na budowę nie obejmował garażu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania B. J.-S. - decyzją z dnia [...]października 2005r znak: [...], uchylił w/w decyzję i stwierdził nieważność w całości decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...]grudnia2003r., Nr [...], znak: [...] ,dodatkowo przyjmując, że projekt sytuuje taras w budynku mieszkalnym w niedopuszczalnej odległości od granicy z sąsiednią działką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2006r w sprawie o sygn. akt. VIISa/Wa 1682/05 - uchylił powyższa decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w w/w decyzji nie wskazał naruszonego w stopniu rażącym przepisu prawa materialnego, a nadto nie rozważył skutków społeczno gospodarczych stwierdzonego naruszenia prawa. Sąd podkreślił, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien ocenić, czy usytuowanie tarasu, objętego przedmiotowym pozwoleniem, w odległości 1 metra od granicy działki zamiast dopuszczalnych 2 metrów, stanowi rażące naruszenie prawa. Po wyżej opisanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał sprawę ponownie - rozstrzygając zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]maja2005r orzekł tylko w stosunku do części decyzji, odnośnie której wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w odniesieniu do decyzji Wojewody [...] dnia [...]maja2005r., znak: [...], doszło do istotnego uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, gdyż Wojewoda [...]powinien wydać decyzję rozstrzygającą odnośnie całości kontrolowanej decyzji. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego konwalidacja wadliwego postępowania Wojewody [...], w takiej sytuacji, naruszałoby zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli K. W. W. i R.W., dochodząc stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonał wskazań, zawartych w uzasadnieniu wyżej opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie . W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153,poz.1269 ) sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa, który skutkuje jej uchylenie. Zaskarżona decyzja zapadła w okolicznościach naruszenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dyspozycji przepisu art. 138§2 kpa. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzeć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138§2 kpa, daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne ), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Dodać należy, że nie wszystkie nawet rażące przypadki naruszenia przepisów prawa procesowego będą podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego albo w znacznej części albo w całości. Konieczność przeprowadzenia dowodu lub nawet kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.136 kpa ), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Skoro przedmiotem postępowania odwoławczego jest co do zasady, ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją organu I instancji, to granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zatem zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada dwuinstancyjności i zasada prawdy obiektywnej. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 kpa nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony . Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozpatrzył i nie rozpoznał ponownie sprawy zakończonej decyzją organu I instancji . Tym samym organ naruszył w/w przepisy prawa , nadto nie wykonał wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu w/w wyroku. Sąd uchylając tylko decyzję organu II instancji wskazał też organ, przed którym należy ponownie przeprowadzić postępowanie administracyjne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia przez niego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji nie miał podstaw, by nie odnieść się do materiału dowodowego i opartych na nim ustaleń Wojewody [...], nie miał podstaw do zaniechania rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie . Wbrew twierdzeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpoznanie sprawy przez Wojewodę [...] nie zawiera takich uchybień i braków, których uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem Sądu bezzasadny jest zarzut organu II instancji co do tego, że Wojewoda [...] nie rozpoznał zgodności z przepisami prawa całej kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Nie może o tym świadczyć stwierdzenie nieważności decyzji w części , oznacza to bowiem tylko, że organ co do części rozstrzygnięcia znalazł wadę skutkująca stwierdzenie nieważności części decyzji. W tym miejscu wskazać należy, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - brak w kodeksie postępowania administracyjnego przepisu wyraźnie dopuszczającego stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części dotkniętej wadą określoną w art.156 § 1 kpa nie oznacza wyłączenia takiej możliwości. Wzruszenie decyzji administracyjnej, w trybie stwierdzenia nieważności, sprowadzać się powinno jedynie do części , które z uwagi na ich niezgodność z prawem, z przyczyn wymienionych w art.156§1pt2 kpa, nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym. Rozpoznając sprawę ponownie w jej całokształcie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie miał na uwadze, powyższe stanowisko Sądu, oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006r w sprawie o sygn. akt. VIISa/Wa 1682/05. Sąd orzekł jak w sentencji trybie art.145§1pkt.1 lit. c i art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz.U.153 poz. 1270) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.