VII SA/Wa 1741/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]marca 2011 r., znak [...], działając na podstawie art. 104 w związku z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "kpa" oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: "Prawa budowanego", po rozpoznaniu wniosku J. K., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...] nakazującej J. K. wykonanie niezbędnych robót budowlanych, celem doprowadzenia obiektu budynku letniskowego na działce nr ewid. [...] w [...] gm. [...]do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę części obiektu, w tym rozbiórkę konstrukcji dachowej z pokryciem, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym stanowiącym integralną część decyzji o pozwoleniu budowlanym, w terminie do dnia [...]maja 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. K. pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia [...]lutego 2011 r. wniósł o uchylenie na podstawie art. 155 kpa ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...]. Następnie organ wskazał, że przedmiotem rozpozna uczynił decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] kwietnia 2007 r., ponieważ utrzymała ona w mocy ww. decyzję PINB, a tym samym jest ona decyzją ostateczną na mocy której strona nabyła prawo, o której mówi art. 155 kpa. W związku z tym, że przesłanką uchylenia bądź zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa jest zgodna strony, organ wojewódzki pismem z dnia [...]lutego 2011 r., znak: [...] wystąpił do L. P. - drugiej, poza wnioskodawcą, strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] kwietnia 2007 r. z zapytaniem czy wyraża zgodę, względnie nie wyraża zgody, na uchylenie w trybie art. 155 kpa ww. decyzji. Z odpowiedzi L. P. z dnia [...]lutego 2011 r. wynika, że stanowczo się sprzeciwia zmianie prawomocnych decyzji jednocześnie wnosząc o oddalenie wniosku o ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem organu skoro nie ma zgody wszystkich stron na uchylenie przedmiotowej decyzji to niecelowe jest rozpatrywanie sprawy uchylenia decyzji ostatecznej we wskazanym przez wnioskodawcę trybie art. 155 Kpa, pod kątem istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1510/11 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011 r., znak: [...] utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...]marca 2011 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po ponownym rozpoznaniu odwołania J. K. w związku z prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1510/11, uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...]marca 2011 r., znak: [...] oraz umarzył postępowanie I instancji w całości. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2007 r. była już przedmiotem orzeczenia w trybie art. 155 kpa. GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., znak: [...] uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...]lipca 2007r., znak: [...] uchylającą w trybie art. 155 kpa własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] oraz orzekł co do istoty odmawiając uchylenia decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...]kwietnia 2007r. Oznacza to, że pozostaje nadal w obrocie prawnym orzeczenie GINB z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. W związku z powyższym GINB uznał, że brak prawnych możliwości podjęcia przez organ rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu ww. art. 105 § 1 kpa, który nakazuje je umorzyć. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, że składa przedmiotową skargę, ponieważ decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak [...] jest dla niego krzywdząca i zawiera wady merytoryczne, głównie poprzez pryzmat brzmienia art. 155 kpa - z punktu widzenia "interesu społecznego"-, a w szczególności z uwagi na ochronę środowiska tj. lokalizację domku w Parku Ochrony Krajobrazowej, planów zainstalowania instalacji solarnej, problematyki architektury krajobrazu i zapisów w planie zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy letniskowej [...] (Dz. Urz. [...] Nr [...], poz. [...]z dnia [...]września 1998 r.), a więc zagadnień całkowicie nie branych pod uwagę i nieuwzględnianych przez GINB w analizie prawnej podczas całego postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej z punktu widzenia legalności, tj. z punktu widzenia zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Żądanie skargi może być więc uwzględnione w razie stwierdzenia przez sąd, że rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania, jeżeli takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się bowiem naruszenia prawa, skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności Sąd obowiązany był do uwzględnienia faktu, że sprawa której dotyczy postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej, albowiem wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1510/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił poprzednio wydaną w sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2011r. Wobec powyższego wskazać należy na regulację art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną zawartą w wyroku oznacza, że wywiera on skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 października 1998 r., sygn. akt I SA 1663/96), co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. W pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim, wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania tych organów w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania są więc konsekwencją oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Ich zadaniem jest wytyczenie kierunku działalności organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Z drugiej strony nie mogą one krępować organu przy ocenie wiarygodności znaczenia poszczególnych dowodów. (v. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego. Ossolineum 1986, s. 319; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; pod red. T. Wosia, wyd. II, LexisNexis, W-wa 2008, s. 547-549). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza natomiast, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym zakresie poglądowi wyrażonemu we wcześniejszym orzeczeniu. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1510/11 Sąd zawarł wiążące organ II instancji zalecenia co do dalszego postępowania wyjaśniającego. W szczególności Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie skarżący po raz drugi zwrócił się o uchylenie decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...]z dnia [...] stycznia 2007 r. (wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane), w oparciu o art. 155 kpa. W związku z tym, przed merytorycznym załatwieniem tego wniosku należało wyjaśnić, czy wniosek ten nie dotyczy sprawy załatwionej już decyzją ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym. Należało więc zbadać, czy decyzja GINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. załatwiająca ostatecznie wcześniejszy wniosek skarżącego złożony w trybie art. 155 kpa, pozostaje w obrocie prawnym, a jeśli tak, to należało rozważyć, czy obie sprawy (tj. ta zakończona ostateczną decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. i ta, której zakres wyznaczony jest ponownym wnioskiem skarżącego), są ze sobą tożsame podmiotowo i przedmiotowo, dotyczą tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Przy czym, oceniając stan faktyczny obu spraw należało wziąć pod uwagę tylko fakty o charakterze prawotwórczym. Analizując obie sprawy należało też dostrzec, iż odnoszą się one do tej samej decyzji o charakterze związanym, a więc takiej, która w trybie art. 155 kpa już tylko z tego powodu nie może być wzruszona. W związku z niezmienionym stanem prawnym i faktycznym zakres ponownego rozpoznania organu odwoławczego został określony wskazanymi wyżej wytycznymi Sądu. Realizując te wytyczne Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ponowny wniosek skarżącego dotyczy tożsamej sprawy, która została załatwiona decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2007 r. i decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym. W innej części uzasadnienia wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. Sąd wskazał, że "zgodnie z orzecznictwem wniosek złożony ponownie w tej samej sprawie czyni postępowanie bezprzedmiotowym, a przy bezprzedmiotowości postępowania nie można wydać decyzji co do istoty. W takiej sytuacji organ może zachować się tylko w sposób określony w art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego -(wg stanu prawnego obowiązującego do 11 kwietnia 2011 r.)- gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1167/09, lex nr 594938). Z powyższego wynika, iż w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Brak zaś prawnych możliwości podjęcia przez organ rozstrzygnięcia regulującego w sposób władczy i jednostronny konkretną sytuację określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu prawnego w sposób prawem przewidziany, czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu ww. art. 105 § 1 k.p.a., co nakazuje je umorzyć." Mając na uwadze powyższe stwierdzenia Sądu, ustalenie przez organ, iż tożsamy wniosek skarżącego został rozstrzygnięty inną decyzją ostateczną powodowało konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Skoro zatem organ, wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył prawa, ani wiążących go wytycznych sądu orzekającego wcześniej w sprawie, a zawartych w wyroku z dnia 13 stycznia 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 1510/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Sygn. akt VII SA/Wa 1741/12 Warszawa, dnia ..................... 2012 r. ZARZĄDZENIE 1. Odpis wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. przesłać: • wnioskodawcy – J. K. z pouczeniem dla stron nie reprezentowanych przez pełnomocnika fachowego o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej. 2. Po uprawomocnieniu się wyroku: • odpis orzeczenia ze stwierdzeniem prawomocności doręczyć organowi. • akta administracyjne zwrócić organowi/dołączyć do sprawy o sygn. ............ Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Wykonano: pkt ... dn. ........... podpis ............... pkt ... dn. ............ podpis ...............