VII SA/Wa 1742/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej T. S. kwotę 2510 zł (dwa tysiące pięćset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 1742/09 UZASDADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. na podstawie art. 49 ust.1 pkt.3 i ust. 2 w związku z art. 59f oraz art. 59g oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr z 2006r Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) ustalił wobec inwestorów T. i S. S. wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 50.000 zł (pięćdziesiąt tysięcy złotych) - za samowolną nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie posesji przy ul. G. [...] w W. Organ zaznaczył również, że wpłaty opłaty legalizacyjnej należy dokonać w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że rozpatrując sprawę dotyczącą samowolnie prowadzonych robót budowlanych przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie posesji przy ul. G. [...] w W., postanowieniem z dnia [...].09.2007r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust.3 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. nałożył obowiązek przedłożenia w terminie dwóch miesięcy dokumentów określonych w tym przepisie. Inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty dlatego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, organ nadzoru musiał ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej, a zgodnie z art. 49 ust.2 "do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art.59f ust.1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu". Na postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej zażalenie złożyła T. S. wnosząc o odstąpienie od opłaty bądź jej zmniejszenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) po rozpatrzeniu zażalenia T. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...].11.2007 r. o ustaleniu wobec inwestorów T. i S. S. opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ podał, że podstawą do naliczenia opłaty legalizacyjnej są ustalone wysokości poszczególnych składników, a kara stanowi ich iloczyn, z tym że stawka opłaty w przypadku samowoli budowlanej podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłata legalizacyjna przedmiotowego obiektu wynosi: stawka opłaty "s" 500 zł., współczynnik kat. obiektu "k" 2,0 (obiekt kategorii 1), współczynnik wielkości obiektu "w" -1,0. Iloczyn tych składników - 500 x 2,0 x 1,0 x 50 - stanowił kwotę pięćdziesiąt tysięcy złotych. W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. w toku prowadzonego postępowania dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Organ ustalił, że roboty budowlane przy rozbudowie i nadbudowie budynku wykonane zostały samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustalono również, że występują przesłanki do zalegalizowania przedmiotowej inwestycji. Zasadne było zatem, zgodnie z dyspozycją z art. 49 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy Prawo budowlane ustalenie opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowoli budowlanej, a Prawo budowlane nie przewiduje możliwości odstąpienia bądź zmniejszenia kwoty opłaty legalizacyjnej. T. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008r., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia wydanego przez organ I instancji, z uwagi na: - naruszenie art. 124 § 1 i § 2 kpa oraz art.126 kpa w zw. z art.107 §3 kpa, przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, w zakresie tego jakie fakty były podstawą wymierzenia opłaty legalizacyjnej, a także brak wskazania podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawa, - naruszenie art. 59g (zwłaszcza ust.2) Prawa budowlanego, przez jego bezpodstawne zastosowanie do opłaty legalizacyjnej z art. 49 ust.2, - naruszenie art. 49 ust.1 in fine w zw. z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust.1, przez skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną (nie będącej inwestorem), - naruszenie art. 217 Konstytucji, art. 32 ust.1 Konstytucji, art. 64 ust.1, ust.2, ust.3 Konstytucji w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 2 Konstytucji, przez zastosowanie art. 49 ust.1 in fine w zw. z art. 49 ust. 2 w zw. z art.59f ust.1 mimo ich niezgodności ze wskazanymi wyżej przepisami Konstytucji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca (wraz z mężem S. S.) była posiadaczem samoistnym gruntu położonego przy ul. G. [...] w W., zabudowanego budynkiem mieszkalnym. W 2004 r. T. S. rozwiodła się. Skarżąca jako posiadacz samoistny nie mogła uzyskać pozwolenia na budowę. Z uwagi na zły stan techniczny i potrzeby rodzinne w 2006 r. dokonała rozbudowy budynku. Były mąż skarżącej nie partycypował w rozbudowie. Sąd Rejonowy W., w dniu 29.11.2006 r. stwierdził zasiedzenie przedmiotowego gruntu z dniem 27.05.2000 r., na rzecz T. i S. S. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł. zostało skierowane do T. S. i S. S. Skarżąca kwestionowała opłatę legalizacyjną, jako niesprawiedliwy, nieuzasadniony i nieproporcjonalny wymóg warunkujący uznanie rozbudowy za zgodną z prawem. Zdaniem skarżącej wypełnienie wszystkich wymagań technicznych, wymagań z zakresu zagospodarowania przestrzennego, wystarczająco zabezpiecza bezpieczeństwo budowli oraz ład przestrzenny i architektoniczny. Oprócz tego zarzuciła, że w postanowieniu organ nie przytoczył faktów na określenie "kategorii" i "wielkościć" obiektu z art.59f ust.1. Nie wyjaśnił, dlaczego postanowienie skierowano do T. S. i S. S., mimo że tylko T. S. występowała jako inwestor. Nadto podniosła, że nie wskazano określonych punktów z załącznika, o którym stanowi art.59f ust.1 Prawa budowlanego, w konsekwencji niejasne jest jak ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej - w oparciu o jaki współczynnik "kategorii" obiektu budowlanego i jego "wielkości". Zdaniem skarżącej w postanowieniu wskazano również błędną podstawę prawną - art. 49 ust.1 pkt 3, zamiast art. 49 ust. 1 in fine. Przepis art. 59f przytoczono ogólnie bez właściwych ustępów i punktów. Poza tym wskazanie art. 59g jako podstawy prawnej do wydania postanowienia o opłacie legalizacyjnej z art. 49 ust.2. było wadliwe. Bezpodstawnie zakreślono również 7-dniowy termin do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Opatrzenie rozstrzygnięcia terminem wykonania w sytuacji, kiedy w przepisach prawa nie było do tego podstaw stanowiło rażące naruszenie prawa. W dalszej części skargi wywiedziono, że z art. 49 ust. 2 wynika, iż opłata legalizacyjna jest daniną publiczną i jako taka wymaga zgodności z przepisami Konstytucji. Tymczasem zastosowane przez organ przepisy, powodują nierówne traktowanie obywateli i naruszenie prawa do ochrony własności i innych praw majątkowych. Ustalona opłata może bowiem przekroczyć wartość obiektu budowlanego. Wskazano na brak zróżnicowania opłaty legalizacyjnej za rozbudowę obiektu o małych rozmiarach i wartości, wcześniej istniejącego, w porównaniu do osób dokonujących budowy nowego obiektu o znacznych rozmiarach. W ocenie skarżącej opłata legalizacyjna w wysokości 50.000 zł, stanowiła naruszenie art. 64 ust.1 i ust. 3 Konstytucji, czyniąc niemożliwym uniknięcie decyzji o rozbiórce. W konsekwencji skarżąca domagała się skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tego, czy art. 49 ust.1 in fine w zw. z art. 49 ust. 2 jest zgodny ze wskazanymi przez nią przepisami Konstytucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uwzględnienia skargę w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga została uwzględniona, choć tylko część z jej zarzutów była zasadna. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane - właściwy organ, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest zobowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie niezbędnych do zalegalizowania obiektu dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy. Stosownie zaś do art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego organ winien zbadać przedłożone dokumenty i w drodze postanowienia ustalić wysokość opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna jest sankcją administracyjną przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne prowadzenie procesu inwestycyjnego w sprawach objętych przepisami Prawa budowlanego. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego nie mają wpływu na wielkość opłat legalizacyjnych, bowiem ich sposób naliczania wynika z mocy samego prawa. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego uznał, że istniała możliwość legalizacji samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie posesji przy ul. G. [...] w W. Organ ten na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wydał w dniu [...] września 2007r. postanowienie, którym wstrzymał roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego i nałożył na inwestora – T. S. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Z akt sprawy wynika, iż zgodnie z obowiązkiem nałożonym w/w postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, T. S. i S. S. złożyli projekt budowlany budynku mieszkalnego samowolnie rozbudowanego, w którym zostali wskazani jako inwestorzy. Stwierdzić należy, iż w sytuacji złożenia przez inwestora dokumentów spełniających wymogi ustawy Prawo budowlane, jedynym możliwym rozstrzygnięciem, jakie mógł wydać organ, dążąc do zalegalizowania samowoli budowlanej, było postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, które to postanowienie (jak również jego wykonanie) jest warunkiem koniecznym do zatwierdzenia projektu budowlanego, a więc jest warunkiem koniecznym do zalegalizowania samowolnie rozbudowanego obiektu. Mając na względzie powyższe, co do zasady zgodne z prawem było ustalenie wymienionej ustawy opłaty legalizacyjnej w kwocie 50.000 zł. Jednak bez dostatecznej analizy i z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i 77 § 1 kpa organ określił adresata tego obowiązku, wskazując jako inwestorów T. i S. S.. Z akt postępowania organu nadzoru budowlanego wynikało, że w różnych rozstrzygnięciach, organ za inwestorów uznaje niekiedy małżonków S., a niekiedy jedynie T. S.. Należy zwrócić uwagę, że już po wydaniu przedmiotowego postanowienia- wobec nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej zapadła decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. o rozbiórce, w której jako inwestora wskazano jedynie T. S.. W tej sytuacji, wydanego postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej nie można było uznać za prawidłowe. W ocenie Sądu, organ powinien w oparciu o dostępny mu materiał dowodowy ustalić kto jest inwestorem, a w razie istniejących wątpliwości zwrócić się w tym zakresie do małżonków S.. Adresata postanowienia należy ustalić w odniesieniu do treści przepisu art. 52 Prawa budowlanego z którego wynika, że adresatem decyzji wydawanych w trybie art. 48 w/w ustawy może być inwestor, właściciel lub zarządca. W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego jest obciążany inwestor mający tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący trwały zarząd. (wyrok NSA W-wa 2007.03.27, sygn II OSK 522/06 , LEX nr 339391). Postępowanie opisane w art. 48 ma na celu likwidację stanu niezgodności z prawem. W przypadku egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego tytuł wykonawczy wystawiony tylko na zobowiązanego, a nie na oboje małżonków, jest skuteczny. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 2/07, LEX nr 465660). Wprawdzie rozważania zawarte w powyższych wyrokach dotyczą decyzji nakazującej rozbiórkę ale analogicznie mogą mieć zastosowanie do innych rozstrzygnięć przewidzianych w procedurze określonej w przepisie art. 48 i 49 Prawa budowlanego, w tym do postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Natomiast za bezzasadne, Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenie art. 124 § 1 i § 2 kpa oraz art.126 kpa w zw. z art.107 § 3 kpa, przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie tego jakie fakty były podstawą wymierzenia opłaty legalizacyjnej, a także brak wskazania podstaw prawnych z przytoczeniem przepisów prawa, w tym naruszenia art. 59g (zwłaszcza ust.2) Prawa budowlanego, przez jego bezpodstawne zastosowanie do opłaty legalizacyjnej z art. 49 ust.2. Stosownie do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji był zobowiązany do wyjaśnienia stronie podstaw prawnych rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności sposobu wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Wprawdzie z obowiązku tego organ odwoławczy wywiązał się w sposób lakoniczny, to jednak za wystarczające uznać należy przytoczenie przepisów prawa które organ zastosował ustalając opłatę legalizacyjną oraz określenie współczynników z których wynikały przyjęte wartości do wyliczenia opłaty. W przepisie art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane podany jest sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej w oparciu o wzór matematyczny. Przepis ten operuje pojęciami stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Organ nadzoru budowlanego wprawdzie skrótowo, ale wyjaśnił w uzasadnieniu postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną jak wyliczył stawkę opłaty i z czego ona wynika, do jakiej kategorii zaliczył obiekt i na jakiej podstawie prawnej, oraz jaki ustalił współczynnik wielkości obiektu budowlanego. Jak wynika z uzasadnienie zaskarżonego postanowienia przedmiotowy budynek został prawidłowo przez organy nadzoru budowlanego zakwalifikowany do I kategorii obiektów - budynki mieszkalne jednorodzinne, dla której współczynnik kategorii obiektu - k = 2,0, zaś współczynnik wielkości obiektu - w = 1,0. Stawka opłaty legalizacyjnej - s = 500 złotych i zgodnie z treścią art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane opłata podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Tak więc, wielkość opłaty legalizacyjnej, wynikająca ze wzoru i zastosowania odpowiednich wartości współczynników, tj. kwota 50.000 złotych, została przez organy nadzoru budowlanego prawidłowo obliczona. Lakoniczność uzasadnienia organu nie podważa prawidłowości ustalenia kwoty opłaty legalizacyjnej. Nade wszystko, trafnie organ II instancji wskazał, iż przepisy prawa nie pozwalały organom na miarkowanie opłaty. Nie mogły zatem odnieść skutku wnioski o zmniejszenie opłaty legalizacyjnej bądź odstąpienie od niej. Odnosząc się do żądania skargi o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego tego, czy art. 49 ust.1 in fine w zw. z art. 49 ust. 2 jest zgodny ze wskazanymi przez skarżącą przepisami Konstytucji, Sąd Wojewódzki uznał, iż nie ma podstaw do takiego wystąpienia. Wskazać trzeba, że Trybunał dwukrotnie wypowiadał się na temat konstytucyjności przepisów dotyczących kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, w tym art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 oraz załącznikiem do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Trybunał stwierdził wówczas zgodność badanych przepisów z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Mimo, że orzeczenia te nie mają bezpośredniego zastosowania do przedmiotowej sprawy, to wobec podobieństwa regulacji prawnej, wskazane wówczas przez Trybunał, zasady rozumienia tych przepisów w kontekście norm konstytucyjnych można odnieść do przedmiotowego stanu faktycznego i prawnego. W wyroku z dnia 5 maja 2009 r. sygn. P 64/07 (OTK-A 2009/5/64, Dz.U.RP 2009/71/618, LEX 490927) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "niezasadny jest argument sądu pytającego, że wartości ustalone w załączniku do prawa budowlanego, które w związku z art. 59f ust. 1 mają podstawowe znaczenie dla określenia wysokości kary administracyjnej, naruszają zasadę równości, ponieważ nie odzwierciedlając w wystarczającym stopniu dysproporcji społecznych i majątkowych, w większym stopniu dosięgają osoby uboższe niż zamożne oraz nie uwzględniają istotnych okoliczności mających wpływ na indywidualizację kary, tj. wielkości obiektu budowlanego i okresu jego "samowolnego" użytkowania. (.....) Nieporównywalnie mniejszą wagę w kontekście wartości chronionych w kwestionowanych przepisach przypisać należy dysproporcjom społecznym i majątkowym, wielkości obiektu budowlanego oraz okresowi jego nielegalnego użytkowania. (....) Zatem w zakresie określenia tego rodzaju kryteriów ustalania wymiaru kary istnieje daleko idąca swoboda ustawodawcy, ponieważ czynniki te nie mają bezpośredniego wpływu na stopień zagrożenia ochrony wartości właściwych prawu budowlanemu. Swoboda prawodawcza wynika także stąd, że cechą odpowiedzialności administracyjnej jest jej obiektywny charakter, skutkujący m.in. jej oderwaniem od cech dotyczących osoby sprawcy i stopnia korzyści wynikających z naruszenia prawa. Podkreślić jednocześnie należy, że władcza ingerencja organów administracji publicznej w prawa majątkowe jednostki stanowi sankcję niezgodnego z prawem działania jednostki, które potencjalnie może zagrażać doniosłym wartościom chronionym na podstawie art. 54 i art. 55 prawa budowlanego." W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06 (OTK-A 2007/1/2, LEX 232287) stwierdzono " .... tam gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencję niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne. Trybunał przyznał, że ustanowienie opłaty stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale jednocześnie podkreślił, że ingerencja ta stanowi sankcję niezgodnego z prawem zachowania określonych podmiotów. Odwołał się przy tym do wyroku z 12 stycznia 1999 r. (sygn. P. 2/98), w którym Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 83 Konstytucji nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Można zatem przyjąć, że w granicach zakreślonych przez Konstytucję ustawodawcy przysługuje swoboda określenia sankcji związanych z niedopełnieniem obowiązku." W tym kontekście Sąd nie dopatrzył się przesłanek wymagających zwrócenia się w tej sprawie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Jednocześnie wobec stwierdzonych uchybień i konieczności ich wyeliminowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ nadzoru budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.