VII SA/Wa 1744/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Sławomir Fularski, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...] WINB"), decyzją z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania P. P. ("skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, umorzył postępowania odwoławcze. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji [...] WINB wskazano art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290), dalej "pr.bud.". Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na inwestora, spółkę [...] Sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą [...] ("inwestor"), obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z projektem budowlanym oraz przepisami prawa garażu podziemnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym przy ul. S. w W., w szczególności miejsc postojowych nr 60 i 61, a także zlokalizowanych przed ww. budynkiem miejsc parkingowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, jak również instalacji elektrycznej w rejonie miejsc postojowych 60 i 61. Miejsca postojowe przed budynkiem powinny być wykonane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...], z dnia [...] marca 2014 r. Zastrzeżenia organu wzbudziło zlokalizowanie ich równolegle do drogi manewrowej, a nie wzdłuż budynku. Z kolei miejsca postojowe nr 60 i 61 w garażu pod budynkiem oraz instalacja elektryczna powinny być wykonane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "rozporządzenie techniczne"), w tym § 180 pkt 2 rozporządzenia odnoszącym się do ochrony przed porażeniem prądem elektrycznym. Obowiązkiem inwestora w odniesieniu do miejsc postojowych nr 60 i 61 jest również zapewnienie zgodności zamontowanych platform typu 2042 z zaleceniami producenta, firmy [...]. Wymienione miejsca postojowe są skrajnymi w garażu przez co dostęp do nich jest utrudniony i powinno się zastosować platformy o większej szerokości. Organ wskazał również, że powyższy obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i projektem budowlanym podlega wykonaniu w terminie dwóch miesięcy od dnia, w którym wymieniona decyzja stanie się ostateczna. Roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, zaś o wykonaniu obowiązku należy poinformować PINB. Przedstawiona decyzja organu powiatowego została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. P.. Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji niezbadanie istotnych okoliczności sprawy, m.in. poprzez nieustosunkowanie się do korespondencji kierowanej przez skarżącego do organu, a także ograniczenie decyzji do obowiązku doprowadzenia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych jedynie do zgodności z projektem budowlanym zamiast zgodności z przepisami rozporządzenia technicznego. Niezgodność z przepisami ww. rozporządzenia ma miejsce także ze względu na niezachowania wymaganej szerokości miejsc postojowych nr 60 i 61. Decyzją z dnia z dnia [...] maja 2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu [...] WINB stwierdził, że podstawowym obowiązkiem organu odwoławczego, przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, jest ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie w postępowaniu odwoławczym odwołania, które zostało złożone przez osobę niebędącą stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, czyli podmiot, który posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ podkreślił, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny. W niniejszej sprawie skarżący wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., która została mu doręczona przez ten organ w dniu 29 kwietnia 2016 r. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, PINB wszczął postępowanie administracyjne z urzędu. Organ odwoławczy stwierdził, że podjęcie przez PINB działań w ramach nadzoru budowlanego niewątpliwie miało związek z informacjami zawartymi w piśmie skarżącego z dnia 14 grudnia 2015 r. Skarżący został dopuszczony przez PINB do udziału w prowadzonym przez niego postępowaniu oraz była mu doręczana wszelka korespondencja urzędowa, w tym ww. decyzja organu pierwszej instancji. W ocenie [...] WINB skarżący nie posiada jednak statusu strony w omawianej sprawie. Skarżący jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku mieszkalnym, wielorodzinnym położonym przy ul. S. w W., o czym świadczy umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży, zawarta w dniu [...] stycznia 2016 r. w formie aktu notarialnego. Z przedwstępnej umowy sprzedaży udziału w lokalu niemieszkalnym (garażu wielostanowiskowym), zawartej pomiędzy deweloperem a skarżącym wynika, że dotyczy ona miejsc postojowych nr 60/61. Z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2016 r. wynika jednak, że nie doszło do podpisania umowy sprzedaży udziału w lokalu niemieszkalnym (garażu wielostanowiskowym), której przedmiotem miały być miejsca postojowe o nr 60 i 61. Skarżący, choć jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się budynku mieszkalnym, wielorodzinnym położonym przy ul. S. w W., to jednak nie posiada na własność udziału w lokalu niemieszkalnym (garażu wielostanowiskowym), której przedmiotem miały być miejsca postojowe o nr 60 i 61. Stosunek prawny wynikający z przedwstępnej umowy sprzedaży nie rodzi interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu, nie sposób uznać, aby skarżący posiadał interes prawny w stosunku do miejsc postojowych inne niż nr 60 i 61 oraz miejsc parkingowych usytuowanych przed budynkiem. Z samego aktu notarialnego wynika, że miejsca postojowe są częścią wspólną nieruchomości. Okoliczności, na które powołuje się skarżący w kierowanych do organów nadzoru budowlanego pismach nie są wystarczające, aby uznać, że w postępowaniu wszczętym przez organ powiatowy z urzędu w sprawie miejsc postojowych w garażu podziemnym budynku mieszkalnego przy ul. S. w W., z uwzględnieniem miejsc postojowych nr 60 i 61 oraz miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych usytuowanych przed ww. budynkiem, ma on legitymację procesową do bycia stroną postępowania. Skarżący jest niewątpliwie zainteresowany kwestiami poruszonymi w swoich pisemnych wystąpieniach kierowanych do organów nadzoru budowlanego, lecz świadczy to jedynie o występowaniu w jego przypadku interesu faktycznego. Podmiot niemający interesu prawnego nie może natomiast skutecznie poszukiwać ochrony prawnej na gruncie postępowania administracyjnego. [...] WINB uznał, że w związku z błędnym przyznaniem przez PINB skarżącemu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym należało umorzyć postępowanie odwoławcze z racji nieposiadania przez skarżącego interesu prawnego w sprawie. W ocenie organu przy tak ukształtowanym stanie faktycznym skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania już od samego początku, co oznacza, że nie mógł on skutecznie wnieść środka zaskarżenia od decyzji. Na decyzję [...] WNB z dnia [...] maja 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P.P., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez odmówienie przymiotu strony skarżącemu sytuacji, gdy postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i w konsekwencji postępowania odwoławczego oraz art. 7, 75 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w razie utraty statusu strony w postępowaniu odwoławczym konieczne jest dokonanie przez organ ustaleń, czy brak tytułu prawnego jest równoznaczny z nieposiadaniem przymiotu strony. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem, bycie właścicielem nieruchomości, której dotyczy postępowanie nie jest koniecznym warunkiem posiadania statusu strony. Ponadto, w ocenie skarżącego, organ poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia odwołania, naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że rozpatrywana skarga jest bezzasadna. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy przed rozpatrzeniem co do meritum odwołania skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji zasadnie zbadał, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu odwoławczym. Organ drugiej instancji prawidłowo również przyjął, że w sprawie decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud. przymiot strony należy oceniać na podstawie art. 28 k.p.a. Wskazany przepis prawa budowlanego reguluje bowiem szczególną postać tzw. postępowania naprawczego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do inwestora. Nie mają zatem zastosowania przepisy szczególne, które inaczej określają krąg stron postępowania, np. art. 28 ust. 2 pr.bud. (patrz też: A. Gliniecki, Komentarz do art. 51, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 491). Sąd podziela także opinię organu odwoławczego, że posiadanie przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu wymaga wykazania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Interes prawny w tym ujęciu ma charakter materialny. Oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Innymi słowy mówiąc, wykazanie interesu prawnego, to ustalenie przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Należy też dodać, co zresztą wyjaśnił [...] WINB w swojej decyzji, że interesu prawnego nie należy mylić z interesem faktycznym, tj. sytuacją, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie jest poparte przepisami prawa. O fakcie, czy danemu podmiotowi przysługuje legitymacja do bycia stroną nie decyduje jego wewnętrzne przekonanie lecz norma prawa, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też kwestionowania zapadłych w nim rozstrzygnięć, czyli składania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji jak to uczynił skarżący w rozpatrywanej sprawie. Powyższa interpretacja powołanych przepisów jest powszechnie przyjmowana zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należało zatem zbadać, czy skarżący składając odwołanie od decyzji PINB wskazał lub choćby mógł wskazać wymagany interes prawny. Otóż organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że tego warunku skarżący nie spełnił. W momencie składania odwołania skarżący był bowiem właścicielem lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku przy ul. S. w W., ale nie dysponował prawem rzeczowym (ani udziałem w takim prawie) mającym za przedmiot miejsca postojowe nr 60 i 61 w garażu podziemnym wskazanego budynku. W szczególności skarżący nie nabył udziału we współwłasności powierzchni garażu i zainstalowanych tam urządzeń (platform postojowych). Skarżący nie mógł zatem wywodzić przysługującego mu interesu prawnego z prawa własności (współwłasności). Bezsporne w sprawie pozostaje w badanym momencie skarżący oraz inwestor byli związani umową przedwstępną w formie aktu notarialnego, dotyczącą miejsc postojowych nr 60 i 61. Nie ma wszak wątpliwości, że dopóki nie została zawarta przyrzeczona umowa sprzedaży udziału we współwłasności powierzchni parkingowej (garażowej) skarżącemu nie przysługiwał interes prawny niezbędny do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Skarżący wskazuje w skardze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ostatnich lat można spotkać rozstrzygnięcia, w których interes prawny był wywodzony z przepisów prawa cywilnego, a nie tylko prawa publicznego. Należy jednak podkreślić, że przedstawiona interpretacja art. 28 k.p.a. ma charakter wyjątkowy i spotyka się z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego z licznymi zastrzeżeniami. Przepisy prawa administracyjnego niejednokrotnie wskazują właściciela jako podmiot określonych stosunków prawnych. Jeśli jednak określone uprawnienia w zakresie prawa administracyjnego nie są związane z własnością, wówczas przepisy prawa cywilnego nie mogą uznawane za wystarczające dla wykazania interesu prawnego. Należy bowiem pamiętać, że "mieć interes prawny" w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby lub żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Istotą interesu prawnego jest bowiem upoważnienie do żądania od organu administracji określonej czynności bądź zaniechania określonych działań (patrz np.: niedawny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 335/17, powołujący się na "klasyczne" już orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV 1258/98). Tymczasem na podstawie czynności cywilnoprawnych, w tym na przykład przedwstępnej umowy sprzedaży, można żądać określonego zachowania tylko od strony takiej umowy, a nie od organu administracji. W świetle przedstawionej interpretacji prawa, stanowisko organu odwoławczego należy uznać za prawidłowe. Po ustaleniu, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny, [...] WINB uznał, że skarżący nie może być stroną postępowania odwoławczego, a zatem postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeśli bowiem subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostało pozytywnie zweryfikowane w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego, należy wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (patrz np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2258/14, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych od 2007 r.). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdza również, że nie ma podstaw prawnych ani okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby tezę, że organ odwoławczy nie podjął wszystkich niezbędnych kroków w celu szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. W zgromadzonym materiale dowodowym Sąd nie doszukał się przesłanek uzasadniających postawienie przez skarżącego takiego zarzutu. Sąd zwraca też uwagę, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia również fakt wspomniany na rozprawie, a mianowicie, że już po złożeniu skargi doszło do zawarcia między inwestorem i skarżącym przyrzeczonej umowy sprzedaży udziału we współwłasności powierzchni postojowej w garażu pod ww. budynkiem. W prawie administracyjnym zasadą jest bowiem kierowanie się paremią "tempus regit actum", co oznacza, że "czas rządzi czynnością prawną", czyli do czynności prawnej stosuje się przepisy obowiązujące w czasie jej dokonania, a także przy ocenie określonego aktu administracyjnego uwzględnia się okoliczności faktyczne według stanu na dzień dokonania badanej czynności (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 893/15). Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.