VII SA/Wa 1746/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skarg E. E. J. oraz Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "M." na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. oddala skargę Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "M.", IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. E. J. kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VIISA/Wa 1746/08 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołań L. C., B. M., E. J., Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "M." od decyzji [...] z dnia [...].05.2008r. Prezydenta [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółdzielni Mieszkaniowej "S." pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na terenie działki nr ew. [...] w W., umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji nr [...] z dnia [...].05.2008r. Prezydenta [...]. Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że zobowiązany był ustalić, kto jest stroną postępowania w danej sprawie, a więc ocenić czy konkretna osoba (fizyczna lub prawna) jest, czy też nie jest stroną postępowania. O ocenie takiej nie decyduje jednak wewnętrzne przekonanie osoby wnoszącej odwołanie, lecz rozstrzyga o tym art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r.(Dz. U. 06.156.1118 z późn. zm.) zwanej dalej Prawo budowlane, stanowiący materialno-prawną podstawę kwestionowanej decyzji oraz art. 28 k.p.a., który stanowi, że "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W uzasadnieniu decyzji podano, iż interes prawny w kwestionowaniu w/w decyzji Prezydenta w trybie odwoławczym, oprócz inwestora i innych osób mogących również wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością objętą przedmiotowym procesem inwestycyjnym, mają także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania, zarówno od inwestora, jak i od organu udzielającego pozwolenie na budowę, zapewnienia im ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt. 9 i ust. 2 Prawa budowlanego . Następnie Wojewoda podkreślił, iż mieć "interes prawny" o którym mowa w cyt. wyżej przepisie znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Nie budzi też żadnej wątpliwości organu fakt, że mają go właściciele działek sąsiednich znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i, że wynika on w tym przypadku z norm art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego. Powołany wyżej przepis w zestawieniu z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego zapewnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w szerokim zakresie zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym (wyrok NSA z dnia 08.09.1998r.; sygn. akt rv SA 1704/97). Organ odwołujący stwierdził, iż odwołujący się nie mogą być uznani za strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Tylko przepis prawa materialnego, stanowiącego podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesowa strony. W niniejszej sprawie nie istnieje przepis materialny, będący podstawą interesu prawnego skarżących. W razie, gdy odwołanie wniosła osoba, która twierdzi, ze decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy, w wypadku gdy stwierdzi, iż osoba ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wprowadzenie bowiem do ustawy pojęcia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego umożliwia precyzyjne zdefiniowanie interesu prawnego osób trzecich (właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości) w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W sytuacji więc, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas zgodnie ze znowelizowanym Prawem budowlanym, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji, zdaniem organu , właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji. Organ stwierdził ponadto , iż w przedmiotowej sprawie brak jest oddziaływania omawianej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, gdyż lokalizacja inwestycji w żaden sposób nie naruszy przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 02.75.690), w związku z czym nie może dojść do jakiegokolwiek naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżących. Zdaniem organu odwoławczego, realizacja omawianego budynku nie narusza również art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia z dnia 12.04.2002r. Ministra Infrastruktury. Inwestycja nie ograniczy swobodnego korzystania z sąsiedniej nieruchomości przez odwołujących się, gdyż zostały zachowane przez inwestora warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej (§12- 13), prawidłowego usytuowania miejsc postojowych (&19), nasłonecznienia i oświetlenia nieruchomości sąsiednich (§57-60), bezpieczeństwa pożarowego (§ 207 i następne), ochrony środowiska, itd. Organ stwierdził ponadto, iż inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany uzgodniony przez rzeczoznawców ds. p.poż., ds. sanitarno-hig., ds. bhp, analizę nasłonecznienia obiektów sąsiednich świadczącą o zgodności inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ekspertyzę budowlaną dotyczącą sąsiednich budynków, pozytywną opinię ZUD, uzgodnienia warunków przyłączenia mediów przez właściwe jednostki organizacyjne i oświadczenia projektantów i sprawdzających, o których mowa w art. 40 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W skargach wniesionych przez E. J. właścicielkę mieszkania nr [...] w budynku przy ul. G. i SBM "M." zarzucono zaskarżonej decyzji : naruszenie art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 5. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 tejże ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie Skarżący wskazują, że okna i balkony 5 lokali posadowionych od strony zachodniej w budynku przy ul. G. w W., w tym lokal skarżącej oznaczony numerem 2, "wychodzą" na projektowaną inwestycją. Realizacja projektowanej inwestycji zgodnie z projektem inwestora w ograniczy możliwości korzystania z części lokali w budynkach sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem , a w ogromnym stopniu obniży komfort korzystania z przedmiotowych lokali w zestawieniu ze standardem wyznaczanym przez warunki miejscowe na danym terenie /hałas, zwiększenie emisji spalin, brak poczucia intymności w lokalach, konieczność instalacji dodatkowych zabezpieczeń w lokalach; zmiany mikroklimatu związane z usunięciem zieleni, w tym wielu pięknych starych drzew itd./. Strony podnoszą, że kwestie te zostały szczegółowo przedstawione zarówno przez Skarżącą jaki i SBM "M." w W. w pismach kierowanych do organu administracyjnego I instancji , jak i odwołaniach od jego decyzji i nigdy zarówno przez organ administracyjny I jak i II instancji nie zostały rozpatrzone merytorycznie. Zdaniem skarżących "wzniesienie budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego nie może powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania" tymczasem w punkcie 4 decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2008 roku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, która zamieszczono zapis: " w trakcie realizacji powyższej inwestycji należy zapewnić monitoring budynków przy ul. G. [...] i [...] w W.". Ten zapis świadczy już o tym , iż istnieje niebezpieczeństwo negatywnego wpływu projektowanej inwestycji na budynki sąsiednie. Skarżący kwestionują przedstawioną przez inwestora opinię , że mgr inżyniera R. G. dotyczącą wpływu projektowanej inwestycji na budynki posadowione na nieruchomościach sąsiednich i stanu tychże budynków z której wynika, że, iż stan budynków przy ul G. [...] i [...] jest dobry. Skarżąca E. J. podnosi, że jej lokal w wyniku realizacji inwestycji w kształcie zaproponowanym przez inwestora stanie się "ciemną norą", narażoną na stałą emisję spalin, hałas, uniemożliwiająca zachowanie intymności w mieszkaniu, wymagającą dodatkowej ochrony w wyniku czego wartość lokalu skarżącej spadnie w granicach 10 -15%. Również istnieje jej zdaniem realne niebezpieczeństwo powstania uszkodzeń w budynku przy ul. G. w W. dlatego wnosi o merytoryczne rozpatrzenie zarzutów w zawartych w odwołaniu z dnia 06 czerwca 2008 roku, uzupełnionych pismem z dnia 24 czerwca 2008 roku. Skarżąca dołączyła do skargi opinię techniczną mgr inż. arch. A. J. dot. wpływu projektowanego budynku na budynek mieszkalny położony na nieruchomości sąsiedniej przy ul. G. z której wynika, że zaprojektowany budynek nie spełnia wymagań dot. zachowania minimalnych odległości określonych w obowiązujących przepisach. Dotyczy to ściany zachodniej od strony ul. G. Stanowisko w sprawie zajął również inwestor, w piśmie swojego pełnomocnika adw. A. S., w którego ocenie prawidłowe jest stanowisko Wojewody [...] wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w sytuacji, gdy brak jest w przedmiotowej sprawie oddziaływania omawianej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, gdyż lokalizacja inwestycji nie naruszy w żaden sposób przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r.- nie może dojść do jakiegokolwiek naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżących. Skoro stwierdzone przez organy obydwu instancji zachowanie przepisów w/w rozporządzenia wyłącza przyjęcie, iż sąsiednie nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, a żadne inne przepisy odrębne nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu terenów sąsiednich - tym samym słuszne jest uznanie przez Wojewodę, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się na koniec do zgłoszonego w piśmie procesowym skarżącej E. J. z dnia 29.10.2008 r. wniosku o dopuszczenie Sąd dowodu z opinii technicznej mgr inż. arch. A. J. sporządzonej dnia [...].10.2008 r, wskazał, że załączony do wniosku dowodowego dokument ma w istocie charakter opinii biegłego, dokonującej oceny wpływu projektowanego budynku na budynek usytuowany na sąsiedniej nieruchomości przy ul. G. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) jest decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Organ administracyjny umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jeżeli stwierdzi, że odwołanie wnosi osoba nie będąca stroną w postępowaniu. W przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten -przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo. Ponadto, w związku z tym, że odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania, organ odwoławczy bada, czy wniesione odwołanie pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa - umorzyć postępowanie odwoławcze. W wyroku z dnia 6 listopada 2006r. o sygn. akt VII SA/Wa 575/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. Lex Polonica nr 419633 i Rzeczpospolita 2006/261 str. C2) wprost stwierdził, że organ orzekający, który nie uznał danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego, rozpatrując środek odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Powyższe stanowisko zostało już wcześniej ugruntowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999r., sygn. akt OPS 16/98 (publ. Lex Polonica nr 343024, Glosa 2000/2 str. 30, ONSA 1999/4 poz. 119, Prokuratura i Prawo - dodatek 1999/10 poz. 40, Wokanda 1999/11 str. 35). Kwestią podstawową w niniejszej sprawie było więc ustalenie osoby wnoszące odwołanie posiadają w sprawie przymiot strony czy legitymują się przepisem prawa materialnego wskazującym ich prawa lub obowiązki. Dlatego ocena Sądu Administracyjnego ogranicza się w niniejszej sprawie do zbadania kwestii czy skarżący posiadają legitymację procesową w niniejszej sprawie, nie badając, o co wnoszą skarżący, merytorycznych zarzutów tak skargi, jak i odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednak w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę zakres stron postępowania zostaje ograniczony, bowiem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 w/w ustawy. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W wyroku z dnia 21 marca 2006r, sygn. akt VII SA/Wa 1221/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (publ. Lex Polonica nr 1556772 i Gazeta Prawna 2007/161 str. A8) wskazał, że właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Z powyższej definicji obszaru oddziaływania wynika, że na organie administracyjnym ciąży obowiązek wyznaczenia obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu m. innymi wskazane przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. Dopiero po wyznaczeniu takiego obszaru oddziaływania można przystąpić do analizy związanej z naruszeniem interesu prawnego osób trzecich przy czym należy uwzględnić postanowienia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawężające krąg podmiotów jedynie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości przy czym nie wystarczy jednak legitymować się określonym wyżej prawem do sąsiedniej nieruchomości Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy wskazać, że w niniejszej sprawie Sąd na podstawie dołączonych do odpowiedzi na skargę akt sprawy nie mógł ocenić, czy istotnie w sprawie doszło do wskazywanego przez skarżącą, naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 1999r. Nr i5. poz. 140 ze zm.) Organ wojewódzki nie przeprowadził bowiem analizy niezbędnej dla ustalenia granic obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Organy nie dokonały analizy zgłoszonych przez skarżącą E. J. zarzutów pod kątem możliwości uznania jej za stronę postępowania. Celem przepisu art. 28 ust.2 było wprawdzie ograniczenie w takich postępowaniach kręgu osób uznawanych za strony, lecz wejście jego w życie nie wyłączyło z zasady z kręgu stron postępowania właścicieli bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji nieruchomości. Nieruchomości te z zasady bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, gdyż ich sposób zagospodarowania, w tym np. miejsce usytuowania nowych obiektów budowlanych, jest uzależniony od powstałego już na sąsiedniej nieruchomości budynku. Dlatego za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę a także o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowlany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów chyba że organ jednoznacznie ustali, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki którą dysponuje wyłącznie inwestor. Ustalenie, że E. J. jest stroną postępowania o pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2006 r. może wynikać zarówno z tego faktu, iż była ona stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Prezydenta, jak i z tego, że nieruchomość stanowiąca jej własność znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie od projektowanej budowy co może mieć wpływ na przyszły sposób zagospodarowania tej nieruchomości, chyba że organ ewidentnie wykaże że nieruchomość skarżącej jest poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji. Biorąc więc pod uwagę powyższe rozważania należy przyjąć, że skarga E. J. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ w ocenie Sądu doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 7 i 77 kpa, co miało niewątpliwy wpływ na prawidłowe stosowanie w niniejszej sprawie art. 28 ust.2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do skargi Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej M. stwierdzić należy, że Spółdzielnia, która była inwestorem budynku znajdującego się na sąsiedniej działce przy ul. G. wywodzi swój interes prawny z tego, że jest aktualnie administratorem nieruchomości sąsiedniej i wykonuje zarząd w imieniu współwłaścicieli nieruchomości, sama zaś nie posiada żadnej udziału we współwłasności nieruchomości. W tej sytuacji uznać należy, że Spółdzielnia nie wykazała interesu prawnego i w rozumieniu art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane i nie posiada w niniejszej sprawie przymiotu strony. W przepisie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustawodawca obok inwestora wskazał bowiem podmioty władające nieruchomościami, do których nie można zaliczyć zarządcy o jakim mowa w art. 184 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz.U. 04.261.2603 j.t.). Wymogi takie bez wątpienia spełniają natomiast państwowe jednostki organizacyjne mające w trwałym zarządzie mienie Skarbu Państwa bądź odpowiednie samorządowe jednostki organizacyjne mające w trwałym zarządzie mienie jednostki samorządu terytorialnego. Z ww. przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153. poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak w sentencji . O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy .