VII SA/Wa 1756/11

Sygn. akt VII SA/Wa 1756/ 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 1 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi H.K. i L.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących H.K. i L.K. kwotę 200 (dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011r. znak: [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/09, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 1999r, znak: [...] udzielającej H., L. i T. K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...],[...]) według zamiennego projektu budowlanego oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że inwestorzy w sposób istotny odstąpili od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 1998r udzielającą pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę o jedną kondygnację budynku mieszkalnego oraz wyrażającą zgodę na zmianę sposobu użytkowania części pomieszczeń mieszkalnych usytuowanych w parterze budynku na lokal handlowy. Istotne odstępstwo polegało na zmianie konstrukcji i kształtu dachu, wykonaniu podpiwniczenia części budynku oraz zmianie usytuowania i ilości otworów okiennych. W związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 1999 r wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r wydaną na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów H. L. I i T. K. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku, oceny technicznej prawidłowości wykonanych robót budowlanych, projektu budowlanego odzwierciedlającego zakres wykonanych i projektowanych robót budowlanych z uwzględnieniem wymagań obowiązujących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wraz z niezbędnymi uzgodnieniami i opiniami oraz dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po otrzymaniu dokumentów i uznaniu, że zobowiązani wykonali wszystkie czynności nakazane decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1999r na podstawie art. 51 ust 1 a Prawa budowlanego udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. W postępowaniu nadzwyczajnym wszczętym z urzędu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r stwierdził nieważność kontrolowanej decyzji z dnia [...] sierpnia 1999r. Powodem stwierdzenia nieważności było wskazanie, że inwestor nie wykonał w całości obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r gdyż nie przedłożył dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania działką nr [...] na której wybudowano część obiektu. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał dodatkowo, że inwestor nie przedłożył inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ( nie uznał zawartej w projekcie zamiennym mapy wysokościowej jako inwentaryzacji ), a sam projekt nie odpowiada wymogom Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi inwestorów wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/09, uchylił decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu wojewódzkiego. Sąd zarzucił organowi (GINB), iż nie ocenił czy brak wykonania wskazanych obowiązków, w zakresie w jakim ustalił "...był w tej konkretnej sprawie na tyle istotny, że wydane pozwolenie na wznowienie robót należało uznać za niemożliwe do zaakceptowania w świetle stanu faktycznego sprawy". W ocenie Sądu gdyby aktualnie istniała możliwość uzyskania zgody na zajęcie gruntu Gminy (będącego jak wynikało z materiału dowodowego częścią pasa drogowego), to w tym zakresie nie byłoby przeszkód w możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy stosownie do wskazań Sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r wezwał inwestorów do przedłożenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Inwestor, pomimo wezwania, nie przedłożył jednak dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania działką nr [...], na której wybudowano część obiektu, co wynika z inwentaryzacji geodezyjnej, aktualnej na dzień [...] czerwca 1999r. Pozwolenie na rozbudowę budynku z dnia [...] października 1998r. obejmowało realizację inwestycji na działkach nr [...] i nr [...]. W rzeczywistości powstał obiekt, częściowo na działce nr [...], należącej do Gminy Miasto [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznał, iż kontrolowaną decyzję o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych wydano niezgodnie z prawem bowiem inwestor nie wykonał w całości obowiązku nałożonego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 1999 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania H.K. oraz L.K. decyzją z dnia [...] maja 2011 r, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczące niewykonania obowiązków nałożonych na Inwestorów, w szczególności poprzez niewykazanie prawa do dysponowania nieruchomością (dz. nr [...]) na cele budowlane, tj. Inwestorzy nie uzyskali zgody Zarządu Dróg Miejskich w [...] na zajęcie nieruchomości, na którą to konieczność wskazywał Sąd w wyroku z dnia 1 grudnia 2009r., a w związku z tym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji również, co do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, co obligowało organ do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli H. I L.K. wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 10, 77, 80 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podnosząc niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazali, że nieruchomość (dom z 1920r.) kupili w 1997r i już wtedy schody znajdowały się w tym samym miejscu, zaś po przeprowadzeniu robót budowlanych dom w obrysie wygląda tak samo, jak w 1920r. Skarżący wskazali jednocześnie, że granice, numeracja, jak i powierzchnie działek po 1945r podlegały różnym przekształceniom. Podkreślili, że nie ma żadnego przepisu, warunkującego wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, w zależności od wcześniejszego uzyskania przez Inwestorów pozwolenia na zajęcie pasa drogi. Podnieśli, że działania organów są niezgodne z wyrokiem Sądu gdyż okoliczności faktyczne i prawne nie potwierdzają, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w dniu [...] maja 2011 r, znak: [...] i utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2011 r stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 1999r, znak: [...] udzielającej H. L. I T.K. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych obejmujących rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] (dz. nr [...], [...]) według zamiennego projektu budowlanego oraz nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu robót budowlanych. Należy zaznaczyć, że kontrolowane przez sąd decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Podkreślić także należy, iż obie kontrolowane decyzje zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/09, który zawierał wiążącą ocenę prawną. Z oceny prawnej wynikało, że " oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczającą podstawą do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa, które powinno być ponadto ocenione przez pryzmat charakteru naruszenia oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą". Sąd wskazał, iż " organ w ogóle nie ocenił czy brak wykonania tych obowiązków - w zakresie jakim ustalił był w tej konkretnej sprawie na tyle istotny, że wydanie pozwolenia na wznowienie robót należało uznać za niemożliwe do zaakceptowania w świetle stanu faktycznego sprawy". Zdaniem sądu " organ powinien ocenić czy fakt, że inwestorzy nie przedłożyli inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, a jedynie mapę sytuacyjno - wysokościową w skali 1 :500, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki, nie może być zaakceptowany z punktu widzenia praworządności i dlaczego". " Dlaczego także wskazane naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez brak w projekcie zagospodarowania części opisowej oraz nie sporządzenie go na kopii aktualnej mapy zasadniczej czyni kwestionowaną decyzję nieważną". Z oceny prawnej wynikało, iż opisana wadliwość projektu budowlanego nie mogła być zdaniem sądu podstawą stwierdzenia nieważności bez analizy jaki wpływ ma ona na możliwość doprowadzenia do zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji realizowanej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odnosząc się do kwestii braku prawa do dysponowania działką nr ew [...], na której zrealizowana została część przedmiotowego budynku - schody Sąd wskazał, iż " gdyby aktualnie istniała możliwość uzyskania zgody na zajęcie gruntu Gminy ( będącego jak wynikało z materiału dowodowego częścią pasa drogowego ) to w tym zakresie nie byłoby przeszkód w możliwości doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Z materiału dowodowego sprawy wynikało, że przeszkód takich w owym czasie nie było ( pismo Zarządu Dróg Miejskich i Zieleni w [...] z dnia [...] lipca 1999 r deklarujące, że decyzję na zajęcie pasa drogowego inwestorzy otrzymają po uzyskaniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych )". Sąd wskazał również, iż " w ramach postępowania nieważnościowego organ nie analizował, czy biorąc pod uwagę wieloletni tok działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, związanych z przedmiotową inwestycją, prowadzonych w różnych trybach, jak również zapadłe do tej pory rozstrzygnięcia, konieczne i celowe jest wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji". Sąd podkreślił, że " nie każda wadliwość decyzji nawet znaczna przesądza o rażącym naruszeniu prawa w wyniku jej wydania" zobowiązując organy do uwzględnienia powyższych uwag przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ z naruszeniem art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej. Działanie organu ograniczone zostało jedynie do zbadania czy inwestor może przedłożyć dowód stwierdzający prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane z pominięciem wcześniej wskazanej wadliwości projektu budowlanego. Z wiążącej oceny prawnej wynikała konieczność przeprowadzenia analizy opisanej wadliwości projektu budowlanego pod kątem wpływu na możliwość doprowadzenia do zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji zrealizowanej z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Z ustaleń organu wynikało, że inwestor nie przedłożył dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane i zgodnie z oceną prawną organ powinien ocenić czy brak tego dowodu był w tej konkretnej sprawie na tyle istotny, że wydanie pozwolenia na wznowienie robót należało uznać za niemożliwe do zaakceptowania w świetle stanu faktycznego sprawy. Takiej oceny organy nie przeprowadziły jak również nie uzasadniły dlaczego uznały, że brak przedłożenia dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania działką nr [...] stanowi rażące naruszenie art. 51 ust 1 a Prawa budowlanego zgodnie z którym " po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust 1 pkt 2, właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót". Z uzasadnienia wyroku sądowego wynikało, że " oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy czym nawet oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczającą podstawą do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa, które powinno być ponadto ocenione przez pryzmat charakteru naruszenia oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą". Pomimo wskazań sądu organy w dalszym ciągu nie dokonały analizy spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa to jest charakteru naruszenia przepisu oraz skutków wywołanych kwestionowaną decyzją. Wskazać należy, iż w dniu 10 stycznia 2011 r Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę II OPS 2/10 zgodnie z którą " przepis art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2006 r, nr 156, poz 118 ze zm ) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny zastosować się do wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009r. sygn. akt VII SA/Wa 1566/09 oraz uwzględnić uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 2/10 z dnia 10 stycznia 2011 r. W ocenie Sądu nie uwzględnienie przez organy wiążącej oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 1 grudnia 2009r., stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. art 145§1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz 1270 z póżn zm ) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na zasadzie art. 152 w/w ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.