VII SA/Wa 1756/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę Sygnatura akt VIISA/Wa 1756/15 UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), w związku z art. 9 pkt 1 i art. 10 pkt 1-2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. sp. z o.o. z siedzibą w K. odmówił: 1. wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych woj. [...] następujących obiektów: - walcowni średniej i małej na terenie dawnej "H." wraz z zespołem urządzeń ciągu technologicznego walcowni, znajdujących się na działce [...], obręb: [...], w miejscowości O; - walcowni dużej na terenie dawnej "H." wraz z zespołem urządzeń ciągu technologicznego walcowni, znajdujących się na działce [...], obręb: [...], w miejscowości O; 2. wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków ruchomych woj. [...] urządzeń ciągów technologicznych w ww. walcowniach. W uzasadnieniu organ podał, że przepis art. 61 § 1 KPA stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sprawie wpisania zabytku nieruchomego do rejestru, kwestię wszczęcia postepowania regulują art. 9 pkt 1 i art. 10 pkt 1-2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), w których wskazano, że do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku lub użytkownika wieczystego gruntu, a zabytek ruchomy na wniosek właściciela tego zabytku, lub w przypadku uzasadnionej obawy zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej - także z urzędu. Tylko złożenie przez osobę uprawnioną wniosku o wpis do rejestru zabytków, powoduje wszczęcie postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie, gdy z żądania wszczęcia postępowania, w sposób oczywisty wynika, że wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ badał, czy wnioskodawca – P. sp. z o.o. z siedzibą w K. - jest stroną w sprawie, tzn. czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że wnioskująca Spółka - występując jako wierzyciel firmy I. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej do której należą ww. walcownie wraz z wyposażeniem - z przyczyn podmiotowych nie ma legitymacji do inicjowania przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 9 i 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak również na podstawie art. 28 k.p.a. Złożone przez spółkę żądanie nie uzasadniało wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie. Ponadto, wskazano, że zasadność wpisu do rejestru zabytków nieruchomych walcowni średniej i małej wraz z zespołem urządzeń ciągu technologicznego, była już oceniona w decyzji z dnia 9.09.2013 r. o nie wpisaniu do rejestru. P. sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła zażalenie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenia art. 61 a § 1 w zw. z art. 61 § 1 i art. 233 K.p.a., domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że organ I instancji zaniechał podjęcia kontroli aktualnej sytuacji ww. zabytków. Poprzestał na analizie, czy spółce przysługuje status strony w postępowaniu o wpis zabytku do rejestru zabytków. P. sp. z o.o. nie jest właścicielem wskazanych powyżej zabytków, nie oznacza to jednak, że nie posiada legitymacji do zainicjowania swoim wnioskiem postępowania z urzędu - legitymację taką daje bowiem art. 233 K.p.a., co zostało przez organ I instancji zignorowane. W powołanej przez organ decyzji z [...] września 2013 r. o niewpisaniu walcowni do rejestru wskazano, że decydującym argumentem przemawiającym za niewpisaniem walcowni do rejestru była "bezcelowość ścisłej ochrony konserwatorskiej w sytuacji utrzymania dotychczasowej funkcji zabytku". Decyzja z dnia [...] września 2013 r. została wydana w czasie, gdy nie została jeszcze ogłoszona upadłość I.sp. z o.o. i nie jest adekwatna do obecnej sytuacji - po jej wydaniu zaistniały okoliczności uzasadniającej wpisanie walcowni do rejestru. W dniu [...] listopada 2013 roku ogłoszono upadłość likwidacyjną I. sp. z o.o., syndyk masy upadłości I.sp. z o.o. podjął działania zmierzające do zlikwidowania całego majątku spółki, w tym walcowni i maszyn, które się w nich znajdują, prowadzona jest sprzedaż wskazanych składników majątkowych. Ryzyko zdekompletowania zabytku, bądź jego zniszczenia jest realne. Opisane w piśmie Spółki z dnia 30 kwietnia 2014 r. okoliczności, uzasadniały wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wpisu walcowni do rejestru zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015r., po rozpatrzeniu zażalenia P. Sp. z o.o. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w powołanym art. 61a § 1 k.p.a. określone zostały dwie przesłanki, które stoją na przeszkodzie wszczęciu postępowania. Pierwsza z nich obejmuje sytuację, w której żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od podmiotu niebędącego stroną postępowania. Druga przesłanka określona w art. 61a § 1 Kpa, odwołująca się do "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, dotyczy sytuacji, w których wszczęcie postępowania administracyjnego jest niemożliwe, gdyż, np. sprawa nie może być załatwiona przez organ administracji w formie decyzji z uwagi na brak ku temu przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę orzekania albo sprzeciwiają się temu inne regulacje prawne. Kodeks postępowania administracyjnego normuje także postępowanie w sprawie skarg i wniosków. Pismo podmiotu zewnętrznego wobec administracji publicznej skierowane do organu powinno być ocenione pod kątem jego zakwalifikowania jako inicjującego postępowanie administracyjne, wystosowanego w toku tego postępowania, względnie - jako skargi lub wniosek z art. 241 Kpa. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powinno być wydane w sytuacji, gdy dany podmiot, uznając się za stronę postępowania, zażąda rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach w drodze decyzji administracyjnej, a organ stwierdzi, że podmiot ten nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. lub gdy w danej sprawie prowadzenie postępowania administracyjnego nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, gdyż P. Sp. z o.o. we wniosku domagała się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu, wskazując na okoliczności, które w jego ocenie uzasadniają takie działanie. Pismo Spółki z dnia 30 kwietnia 2014 r., nie stanowiło wniosku strony, o którym mowa w art. 61 Kpa, lecz wniosek z art. 241 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru ma na celu ochronę wartości istotnych dla interesu społecznego i wzmocnienie praworządności. Procedura rozpatrywania takich wniosków, unormowana jest w art. 241-247 Kpa, ma cechy jednoinstancyjnego postępowania, bardzo uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem wnioskodawcy o załatwieniu wniosku. Wbrew poglądowi Spółki, złożenie wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu nie obliguje organu do wszczęcia tego postępowania. Organ, po przeanalizowaniu sprawy powinien zawiadomić wnioskodawcę, w formie pisma urzędowego, czy zasadne jest wszczęcie postępowania z urzędu, czy też brak jest, podstaw do takiego działania. Pismo P. Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie stanowiło skargi w rozumieniu przepisów Kpa. Przedmiotem skargi, jak wynika z art. 227 Kpa, może być bowiem działanie lub zaniechanie organu względnie jego pracowników. W piśmie tym brak jest elementu niezadowolenia z działań lub zaniechań organu. Zdaniem organu odwoławczego, żądanie Spółki wyrażone w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. pozostawało poza ustawowym obowiązkiem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydawania w tym względzie jakichkolwiek rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym z zakresu prawa administracyjnego. Spółka z o.o. z P. siedzibą w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy - art. 61 § 1 w zw. z art. 233 k.p.a. poprzez uznanie, że jej żądanie wyrażone w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. nie rodziło obowiązku rozstrzygnięć z zakresu prawa administracyjnego, podczas gdy, na podstawie tego pisma organ powinien z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 30 kwietnia 2014 roku Spółka P. złożyła pismo do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym wskazano na konieczność wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków określonych nieruchomości i rzeczy ruchomych. Na uzasadnienie wniosku wskazano, że syndyk masy upadłości właściciela walcowni podejmuje działania zmierzające do sprzedaży składników majątkowych likwidowanego przedsiębiorstwa w sposób, który rodzi obawy o uniemożliwienie zachowania całości zabytku techniki i używania go zgodnie z przeznaczeniem, co może doprowadzić do jego degradacji, dekompletacji i zniszczenia. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami "Do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu, bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy". Z kolei odnośnie zabytków ruchomych art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że "Wojewódzki konserwator zabytków może wydać z urzędu decyzję o wpisie zabytku ruchomego do rejestru w przypadku uzasadnionej obawy zniszczenia, uszkodzenia lub nielegalnego wywiezienia zabytku za granicę albo wywiezienia za granicę zabytku o wyjątkowej wartości historycznej, artystycznej lub naukowej". Natomiast zgodnie z art. 61 § 1. k.p.a. "Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Z powyższych przepisów wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków może wszcząć z urzędu postępowania w przedmiocie wpisu objętych wnioskiem nieruchomości i ruchomości. Możliwości wszczęcia postępowania z urzędu nie należy jednak traktować jako uprawnienia fakultatywnego organu - może się bowiem okazać, że w pewnych sytuacjach organ jest zobligowany do wszczęcia postępowania z urzędu. Taki przypadek obligatoryjnego wszczęcia postępowania z urzędu zachodzi na kanwie przedmiotowej sprawy. Zdaniem P. pismo z dnia 30 kwietnia 2014 roku należało potraktować jako skargę powszechną uregulowaną w Dziale VIII k.p.a. "Przepis art. 233 k.p.a. przewiduje, że jeżeli skarga pochodzi od innej osoby niż strona, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 11 października 2000 roku, sygn. akt I SA 1352/99 Złożenie skargi przez osobę niebędącą stroną postępowania powoduje jedynie taki skutek, że właściwy organ obowiązany jest działać urzędu". [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków miał obowiązek wszcząć postępowanie w przedmiocie wpisu nieruchomości i ruchomości objętych wnioskiem do rejestru zabytków. W ocenie Skarżącego należy zgodzić się z organem, iż faktycznie P. nie jest ani właścicielem ani wieczystym użytkownikiem nieruchomości i ruchomości objętych wnioskiem, jednakże nie można zgodzić się z twierdzeniem, iż przedmiotowy wniosek jest wnioskiem z art. 241 k.p.a. Pismo to, prawidłowo zinterpretowane, stanowiło skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a., ponieważ jego przedmiotem jest zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy. Zdaniem Skarżącego właściwe odczytanie intencji P. powinno doprowadzić zarówno organ I instancji jak i organ II instancji do wniosku, że P. skarży się na akceptowanie przez organy administracji publicznej działań syndyka masy upadłości I. sp. z o.o., który podejmuje czynności zmierzające do zlikwidowania całego majątku tej spółki, w tym walcowni i maszyn, co może doprowadzić do degradacji, dekompletacji i zniszczenia zabytku technicznego, Działając w sposób poprawny organy obu instancji powinny były ustalić, że pismo P. z dnia 30 kwietnia 2014 roku stanowiło skargę z art. 227 k.p.a., a w konsekwencji doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu wpisania do rejestru zabytków ruchomości i nieruchomości objętych ww. wnioskiem. Organ II instancji niezasadnie przyjął, iż pismo z 30 kwietnia 2014 roku stanowiło wniosek z art. 241 k.p.a. Nawet nieprzyjęcia, że pismo P. z 30 kwietnia 2014 roku było skargą w rozumieniu Działu VIII k.p.a., to nic nie stało na przeszkodzie potraktowania tego pisma jako impulsu do wszczęcia postępowania z urzędu. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zadaniem Sądu, było dokonanie, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 1647, ze zm.), kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., w skrócie p.p.s.a..) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wbrew twierdzeniu skargi niezasadny był podstawowy zarzut, iż organ ochrony zabytków po zapoznaniu się z pismem skarżącego z dnia 30 kwietnia 2014r. miał obowiązek wszczęcia z urzędu postepowania. Jak wynikało z akt, do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wpłynął wniosek P. Sp. z o.o. z dnia 30 kwietnia 2014 r., o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków wymienionych walcowni na terenie dawnej "H." wraz z zespołem urządzeń ciągu technologicznego. W uzasadnieniu wniosku, Spółka wskazała na okoliczności, które, jej zdaniem, przemawiają za uznaniem, że ww. obiekty posiadają wartości zabytkowe. Ponadto Spółka wyjaśniła, że syndyk masy upadłości właściciela walcowni, tj. I. Sp. z o.o. podejmuje działania zmierzające do sprzedaży składników majątkowych likwidowanego przedsiębiorstwa, co rodzi obawy o zachowania zabytku a nawet może doprowadzić do jego degradacji, dekompletacji i zniszczenia. P. Sp. z o.o. jako wierzyciel I. Sp. z o.o. twierdził , że jest żywotnie zainteresowany zachowaniem wskazanych obiektów. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, postanowieniem z dnia dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych walcowni średniej i małej oraz walcowni dużej na terenie dawnej "H." wraz z zespołem urządzeń ciągu technologicznego, nadto odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków ruchomych urządzeń ciągów technologicznych w ww. walcowniach. Organ wojewódzki wyjaśnił, iż w odniesieniu do wpisu zabytku do rejestru, przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią, że zabytek nieruchomy wpisuje się do rejestru z urzędu albo na wniosek jego właściciela lub użytkownika wieczystego, natomiast zabytek ruchomy na wniosek jego właściciela, a z urzędu - w sytuacjach wyjątkowych. W tym kontekście słuszne było stanowisko zarówno organu I jak I II instancji, że skarżący P. Sp. z o.o. nie ma legitymacji do inicjowania takiego postępowania, co wynikało wprost z okoliczności na które powoływał się. Wbrew poglądowi Spółki, złożenie wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu nie obligowało organu do wszczęcia tego postępowania. Stanowisko organu II instancji było dalej idące, niemniej w okolicznościach sprawy było prawidłowe. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że żądanie Spółki wyrażone w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r. pozostawało poza ustawowym obowiązkiem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wydawania w tym względzie jakichkolwiek rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym z zakresu prawa administracyjnego. Organ, po przeanalizowaniu sprawy powinien jedynie zawiadomić wnioskodawcę, w formie pisma urzędowego, czy zasadne jest wszczęcie postępowania z urzędu, czy też brak jest, podstaw do takiego działania. Natomiast Spółka z o.o. z P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazała, że jej pismo, prawidłowo zinterpretowane, stanowiło skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a., a jego przedmiotem było zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy. Takie stwierdzenie, jedynie potwierdza słuszność działania organu II instancji. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. W postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej, ale czynnością materialno-techniczną. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego, nie jest ono także innym, niż decyzje i postanowienia, aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślić należy, iż skoro skarga z art. 227 k.p.a. jako odformalizowany środek, nie daje podstaw do uruchomienia trybu instancyjnego, to tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Natomiast wprawdzie art. 233 k.p.a. wyłącza załatwianie pism obywateli w ramach instytucji skarg i wniosków, ale tylko wtedy gdy dotyczą one spraw indywidualnych i pochodzą od strony. Wówczas pismo takie wszczyna postępowanie administracyjne. Jednak w niniejszej sprawie, sytuacja odpowiadająca normie tego przepisu nie miała miejsca. Chybione były zatem zarzuty, iż zaskarżone postanowienie naruszało przepisy postępowania mające wpływ na wynik sprawy to jest art. 61 a § 1 k.p.a. art. 227 k.p.a. oraz art. 233 k.p.a. poprzez uznanie, że żądanie wyrażone w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r., nie rodziło obowiązku rozstrzygnięć z zakresu prawa administracyjnego, albowiem wystarczyło pisemne odniesienie się organu I instancji do treści wskazanego pisma. Biorąc pod uwagę, iż zarzuty skargi okazały się bezzasadne oraz uwzględniając powyższą ocenę - Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.